陈明
摘要：城镇化进程中苏北农民土地财产权法律保护不足，立法上集体土地所有权的抽象性、使用权的定限性、收益权的失衡性和处分权的无序性，诱发集体土地处置权流失、资源浪费与农民市民化进程受阻，正确的选择是开展以确权扩能为导向的顶层设计，落实农民集体土地所有权主体地位、扩大土地使用权能、增值收益权能和参与监督土地处分权能。
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关键词 ：城镇化；农民权利；土地财产权；法治变革；顶层设计
党的十八届三中全会《决定》指出，健全城乡发展一体化体制机制“, 赋予农民更多财产权利”。城镇化是人口城镇化、土地城镇化和生活方式城镇化的统称。其中，土地城镇化是基础，人口城镇化是核心，生活方式城镇化是关键。土地承载着生产要素和社会保障的双重功能，“大多数农村居民不愿意放弃与土地的联系，土地是他们维持生存多样性的重要基础”[1]。城镇化进程中必须重视保护农民的土地财产权，包括土地归属利益、土地利用利益、土地流转利益和土地未来利益等。本文通过对苏北M镇的问卷调查，分析了农民土地财产权保护中存在的主要问题，揭示了由此造成的不利后果，阐明了在坚持农村土地农民集体所有基本制度前提下，强化顶层设计，探索法治变革与农民土地财产权保护的良性运行机制，构建和谐的国家、集体和农民关系。
本文抽取具有代表性的苏北M镇进行问卷调查，研究了农民土地财产权法律保护的现状与问题，考察了城镇化对农民土地财产权的影响，探索了从制度上构建农民长期而有保障的土地财产权的法治变革路径。
一、调查统计与分析
M镇地处苏北腹地，是重要的交通枢纽，2000年经由3个乡镇合并而成。镇域面积197.5平方公里，人口10万人，辖23个行政村，2 个居委会，拥有耕地15 万亩。镇党委和政府积极引导农民开展土地流转，发展农民专业合作社、家庭农场，培育种植大户，推动特色现代农业建设，农业现代化进程稳步推进。同时，秉持“精致规划、精品建设、精细管理”理念，建管并重，不断加大城镇建设力度，镇区面积增长迅速，从2011年的5万平方公里扩展到2013年的7万平方公里，近3年累计投入城镇建设资金近2亿元，促使城镇配套功能逐步完善，人口集聚能力得到进一步加强，常住人口6万人。该镇城镇化的水平尽管尚未达到苏南城乡一体化的高度，但由于处于经济后发展地区努力追赶奋勇争先的进程中，其所积累的经验和面临的问题，或许对全国大部地区而言更有代表性与典型性，总结与反思这里的经验具有一定指导意义。经审慎考虑之后，我们选择该镇作为本次调查样本，2014年暑假在该镇所辖村随机发放了120份问卷，收回问卷114份，其中有效问卷112份，有效回收率93.3%。样本基本情况如下（见表1）。
在经历30 多年城镇化发展后，农村土地制度发生了显著的变化，《土地管理法》《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规的颁布实施，农村土地归属、利用和发展的法律体系已经形成，确立了农村土地集体所有制度、承包经营制度和科学管理制度，为保护农民土地合法权益，促进农村改革发展奠定了法治的根基。但是，统计结果表明，农民土地财产权保护问题突出，因为农村土地制度不尽完善。
1.集体土地所有权的抽象性
在土地财产权中，所有权是核心和其他各项权利的基础。回答“村委会有权出让集体土地吗？”问题时，40%以上村民明确认为村委会有权处分，加上“说不清”的占比超过65%，表明村民对农村土地的归属认识不清晰，也说明当前农村土地集体所有权是模糊的。原因在于法律规定本身含糊不清，表现在：所有权主体、“农民集体”的法律性质和农民对集体土地的成员权不明确。《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。一般而言，农民对集体土地的成员权指的是在农村土地集体所有权制度下，一个农村集体经济组织内部的所有成员平等享有该集体所有的土地权利。农民土地集体所有制，对农民而言意味着集体土地人人有份，共同占有。但实际上农民对集体土地的成员权并不明确，就一个农村集体而言，每个人的那份土地所有权到底多少没有量化，农民对土地的所有权只是间接的、名义的；他们是否有资格获得集体土地所有权是由户籍制度决定的，土地所有权的获得不要付费，失去也得不到补偿。
2.土地使用权的定限性
土地承包经营权是农民依法享有土地财产权的集中体现，通过签订农村土地承包合同，农民取得集体土地承包经营权。权利人只要不违反法律、公共利益和公认的习俗，就应该对明晰界定到个人的产权自由行使而不受到限制。当问及“你们村承包地由村里收回有哪些情形？”时，41.1%的村民选择“国家征用土地时土地被收回”，加上“承包大户出高价土地被收回”及“乡、村需要用地时收回”，三项合计占比达到81.2%。可见，农民行使土地使用权受到许多限制，“在目前承包体制下，土地使用权不能买卖，即使是土地出租也没有得到完全的允许。”[2]众所周知，城镇化的一个重要内容是农民离地进城，在城镇安家落户，现实的问题是这笔进城费从何而来？农民的自有资金必定不够，承包地和宅基地及其上房屋流转或抵押无疑是现实的选择，农民的确考虑到了。“你有想过用承包地或宅基地到银行办理抵押贷款吗？”这个问题中，回答“有”和“政策不允许”的近50%（见表2），表明半数农民已经认识到利用土地资本实现融资目的，但由于制度的限制难以僭越。现行法律对土地承包经营权和宅基地使用权流转设定了严格的限制条件，并严厉禁止对其设定抵押权，农民不能取得入市进城必须的资本支持，“守着金矿要饭吃”。
3.农民土地收益权的失衡性
关于“你对国家征收（征用）土地哪些方面不满意？”问题，近60%的农民选择“土地价格偏低”与“土地增值村民不能分享”，加上选择“补偿费分配不公平”和“村干部截留、挪用”的村民，超过80%的村民对征地收益不满意。那么，谁在侵犯农民利益呢？对“承包地或宅基地等集体土地出让中谁在侵犯村民利益？”问题，34%的村民认为是开发商，28.6%的村民认为是村委会，18%的村民认为是乡镇政府。近五成村民认为乡镇政府和村委会在其中获得了更大的利益，导致收益失衡。实际上，中央《决定》已明确要求“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，赋予农民对农村集体土地享有永久的承包权，可以按自己的意志耕种农作物，获取土地承包经营收益。但是，法律上还缺乏相应的规定，当农民承包的土地被国家征收时，农民难以获取相应的土地使用权对价。据调查，在江苏全省农地转用增值的土地收益分配中，政府大约得60%-70%，农村集体经济组织得25%-30%，而农民只得5%-10%。[3]相差悬殊，严重失衡。
4.农村土地处分权的无序性
回答“你们村承包地、宅基地或其他土地出让中谁与买方签订集体土地转让合同”问题时，近八成村民认为是村委会，超过16%的村民认为是乡镇政府，两项合计超过九成，还有4.5%的村民表示不知道，足以表明农村土地处分权的混乱与无序。《村民委员会组织法》第35条关于村民委员会成员任期和离任经济责任审计事项为：“(五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况。”从中可以推断，村委会依法享有“村农民集体所有的土地和其他财产”的处分权，否则，集体资产、资源的出让情况从何谈起？《土地管理法》第2条和第43条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”可见，国家享有集体土地处分权。
二、研究与反思
现有土地制度的缺失成为全面推进城镇化的障碍，制约了农民土地权利的行使。
1.土地归属模糊，权利受损严重
工业化和城镇化的发展，使土地价值得到充分的认同，一些基层政府深受土地财政的诱惑，加紧对土地流转市场深度干预，往往以规模经营、现代农业示范区、产业结构调整等名义，越俎代庖，充当土地流转的主体。村委会秘密处分集体土地，农村集体经济组织早已名存实亡，所谓土地集体成员共同所有，实际上变成了无人所有，或乡、村干部小团体所有。例如，山东“平度事件”[4]中村委会就扮演了不光彩的角色。在推进农民集中居住过程中，当地方政府利用手中的土地征收权，以公共利益的名义强征农民的土地时，即便一些农民集体组织通过各种途径与地方政府进行权利抗争，但由于地方政府土地征收权获得了制度上的合法性，所以集体组织的抗争总有不合法之嫌，最终农民集体组织只能不情愿地接受被征收或被改造的现实。而且，农民不能以土地所有权的主体身份参与市场交易，很难有效地与地方政府进行权利抗争。
2.土地使用权残缺，造成资源的浪费
《土地管理法》第15条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，须经村民会议2/3以上成员或代表同意，并报乡镇人民政府批准。”使得农民土地流转的排他性在地方政府官员和村委会干部的干预下大为降低。农民宅基地使用权不充分造成资源浪费。由于国家政策和法律对农民宅基地使用权的管制，农民权能受到极大的限制甚至被合法地剥夺，其对具有永久使用权的宅基地不能变卖为财产带走，不能发挥融资、变现等功能。带来的直接后果就是农民宅基地大量闲置荒废。一些大胆的甚至铤而走险的农民则开发经营所谓“小产权房”，或者采取以宅基地使用权抵押等违反政策与法律的权利行使方式，公然实施学者所谓的“良性违宪”、“良性违法”行为，给法治建设造成很坏的影响，也导致土地得不到充分利用而造成资源浪费。
3.土地权责不清，影响农民市民化进程
目前中国城镇中农业转移人口处于快速稳定增长阶段，总量约2.4亿人，占城镇人口的l/3左右。预计到2030年前，全国大约有3.9 亿农业转移人口需要实现市民化，其中存量约1.9 亿，增量超过2亿。[5]土地制度的不完善，影响了农民市民化。一方面，农民离乡难离土。《土地管理法》规定，农村土地属于农村集体所有，农民凭借其“社员权”身份取得集体土地承包权，但农民没有自由处置土地财产的权利，不能获得属于自身的那部分土地财产价值的权利。而农民不可能无偿放弃农村土地承包权，使得农民向城市的永久性迁移增添了难度。另一方面，农民离土难收益。根据《土地管理法》规定，宅基地属于农村集体所有，农民房屋的买卖只能在本村村民范围内进行，村集体以外的人员无权购买本村集体土地上房屋。同时《物权法》规定，农民宅基地限制流转到城市居民手中，只能在集体经济组织内部流转。这些制度安排使得大批在外务工的农村居民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，影响农民的市民化。
三、结论
随着我国工业化、城镇化和市场化的深入发展，农村土地的价值得到了充分的体现，基层政府、村委会、农民和开发商等多方主体展开了空前激烈的争夺与博弈。农民一方面需要从农村集体土地中获得生存和发展的资源，另一方面需要在农村集体土地的投资和城市化中获得增值利益，以获得生活保障和再发展能力。但是，农民的利益受到了损害，我们的调查印证了这一点。因为制度规定有缺陷，农民土地所有权落空，有名无实；使用权定限，有用难押；收益权受侵，有“权”无“利”；处分权落空，有转无份。党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这首先要求形成完备的法律规范体系，实现良法善治。开展以确权扩能为导向的法治变革顶层设计，落实农民集体土地所有权主体地位，扩大土地使用权能和增值收益权能。保障农民在集体土地处分中的知情权、参与权、表达权和监督权，是加强农民土地权利保护的正确选择，是促进农民共享改革发展成果，促进社会公平正义的必由之路。
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参考文献
[1][2][爱尔兰]瑞雪·墨菲.黄涛,王静译.农民工改变中国农村[M].杭州:浙江人民出版社,2009.
[3]洪名勇.农民土地产权贫困与农地产权保护[J].商业研究,2009(2).
[4]王世宇.山东平度征地事件:村民称村委会扮演了不光彩角色[N].南方都市报,2014-3-22.
[5]潘家华,魏后凯.中国城市发展报告[M].北京:社会科学文献出版社,2013.
【基金项目：江苏省高校哲学社会科学规划基金项目“包容性发展视阈下苏北农民公民权实现度对农村创新社会管理支持度的调查研究”（编号：2013SJB820002）和淮阴工学院科研基金项目“包容性发展视阈下农民公民权发展推进农村社会管理创新研究”（编号：HGB1208）】
（作者单位：淮阴工学院人文学院）