张娟
摘要:2013 年十八届三中全会发出了全面深化改革的总动员，提出“创新社会治理体制”，这是首次在中央全会文件中提到“社会治理”。从早期主要服务于经济建设，到在全面深化改革背景下的社会治理，我国社会管理制度不同时期内涵明显不同。适应新时期全面深化改革需求，创新社会治理体制，应深刻把握现实国情，加强社会建设，促进多元主体的协同治理。着重推进以下几项制度建设，即构建社会参与共治机制；实现各社会治理主体权责、诉求制度化；实现惠及13 亿人的基本公共服务体制重大突破。
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关键词 :国家治理体系；社会治理体系创新；制度变迁；创新路径
十八届三中全会首次将“社会治理”列入全会文件。创新社会治理体制成为新时期全面深化改革重要任务。本文在厘清社会治理制度变迁的基础上，探索新时期社会治理体制创新主要任务和路径。
一、社会治理制度变迁过程
社会治理在不同的时代有着不同的内涵，我国早期社会管理主要服务于经济建设，全面深化改革背景下的社会治理则蕴含多元主体、协同参与的意义。
1.80 年代以经济建设为中心
八十年代，社会管理体制以经济建设为中心，各项工作均为经济建设服务。社会发展完全处于经济发展的从属地位，当时还没有社会发展、社会管理和社会建设等方面的直接表述。这个时期的社会管理处于初步探索阶段，为减轻国有企业的非生产性负担以增强国有企业的经营活力。社会管理体制具有较强的单位属性，个人的绝大多数行为均依附于所在单位，生、老、病、死基本上均由单位负责，当时社会管理体制主要以政府的行政干预为主导。
2.90 年代开始成为有中国特色社会主义经济的重要组成部分
90年代，社会管理体制被定位为有中国特色社会主义经济的重要组成部分。社会管理体制改革开始逐步从经济体制改革中分离出来，不再被动地、单纯地为国有企业改革服务。这段时期社会管理体制的改革重点更为突出，收入分配、社会保障和教育体制成为重点改革领域。1993年，十四届三中全会对收入分配、社会保障和教育体制进行了重点部署。
1997年，党的十五大报告将收入分配制度改革、实施科教兴国战略和可持续发展战略、改善人民生活列为有中国特色社会主义经济的基本构成要素。此外，社会管理不再完全局限于政府力量，开始引入市场机制和社会力量，民间力量开始以各种方式参与社会事业的发展。
3.20 世纪初社会管理体制逐步完善伴随着改革开放进程的逐步推进，我国GDP增长迅速，经济建设取得了显著成绩，同时，经济与社会发展不协调的现象也日益严重。为了解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。2002年，党的十六大报告提出了全面建设小康社会的宏伟目标。2003 年，十六届三中全会将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之中，作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2006年，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求着力发展社会事业，完善社会管理，推进经济体制、政治体制、文化体制和社会体制的改革与创新，首次将社会建设和社会体制提到一个全新的高度。2007 年，十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2012年，十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。
4.2013 年以来提出“社会治理”
2013年十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”，要求增强社会发展活力，提高社会治理水平，改进社会治理方式，坚持系统治理，依法治理，综合治理和源头治理。“治理”涵义明显发生变化，蕴含有多元主体协同治理的意义。这一变化有着深刻的时代背景。以政府为主导的经济增长方式难以为续，经济快速发展带来的系列社会问题，导致社会矛盾凸显。在此背景下我国提出社会治理的概念，除了进一步理顺政府和市场的关系以外，更为重要的是重塑政府与社会的关系，扩大民众、社会参与度。
二、全面深化改革背景下创新社会治理的主要任务
全面深化改革背景下创新社会治理体制，与以往的社会管理有着不同的内涵，提出来的任务也是不同的。一方面要求国情和社会现实问题有着更深刻把握，以理解和沟通社会；其次要求加强社会建设，增强社会发展活力；再者要求将实现多元化治理主体转变，促进协同治理作为重要的目标。
1.深刻把握国情，了解社会现实
把握影响社会发展的根本性问题是创新社会治理的基础。一方面，随着改革开放的不断深化，我国社会阶层结构、城乡结构、收入分配结构、人口和家庭结构发生了复杂而深刻的变化。社会阶层结构转化成利益分化较大的复杂阶层结构；农村居民不断转变为第二、第三产业的从业人员；收入差距难以缩小；城乡家庭小型化趋势明显。另一方面，经济的粗放快速发展导致社会问题积重难返。一些不太合理的问题也暴露出来。如社会结构明显滞后于经济结构，随着“单位人”已由过去占95%以上下降到现在的25%左右，新的社会管理网络不健全，远不适应需求。环境污染日益突出，经济社会运行失序，就业不足，社保体系欠缺，城市化推进中流动人口大量出现及带来的种种问题等等。
2.加强社会建设，增强社会发展活力
与原有的以维稳、控制为主要诉求的社会管理体制不同的是，社会治理语境下加强社会建设的目标是增强社会发展活力，实现社会个体、社会组织更加公平、可持续发展。加强社会建设，重在推进“民生事业”发展，加快包括收入分配、就业与社会保障、公共教育、公共卫生、公共文化、公共安全等社会事业改革，逐步建立惠及13亿人的基本公共服务服务体系。以实现发展成果更多更公平惠及全体人民，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。
3.实现多元化社会治理主体转变，促进协同治理
创新社会治理，一方面通过公众参与实现民主决策和科学决策，另一方面，通过参与使居民承担起更多的社会事务，减少政府在公共领域和社会领域的投入和负担。在社会体制创新中构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的共同治理格局，实现多元化治理主体转变。
三、社会治理体制创新路径
围绕社会治理创新几大任务，实现治理主体、治理方式转变、治理重心转变，从现实来看，关键在于以下措施：
1.构建社会参与共治机制
(1)盘活存量的现有社会组织。改变现行事业单位体制，改变社会服务由政府垄断性供给的格局，建构主体多元、机制灵活、覆盖广泛、开放竞争的现代社会服务体制；加快人民团体职能转变；大力加强基层社区组织，特别注意发挥社区在基层组织管理中的作用。
(2)松绑体制外的社会组织。出台政府下放社会组织职能的权力清单。比如除法律法规规定必须取得前置许可外，对公益慈善、社会服务、社会福利、文体活动等社会组织，可直接向登记管理机关申请办理登记；推动部分行业管理与协调职能的下放，将更多地公共服务下放社会组织，将更多的技术服务与市场监督职能下放社会组织；建立政府向社会组织购买服务机制，建立社会组织孵化发展平台，为社会组织的发展壮大和参与社会管理让渡空间。
(3)积极推动社区自治。以满足社区公共需求为目标，加大社区公共服务供给，实现基层社会治理由行政工作向社会工作的转变，推进社区认同走向社会认同。建立社区协同治理体系，完善健全居民、村民监督机制。
2. 实现各社会治理主体权责、诉求制度化安排
(1)加快实施政社分开。清晰而明确的界定政府权力范围，减少政府对市场活动和社会过程的不合理干预。同时，加强政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责；推进政社分开，推进法治中国建设，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
(2)构建公民权利保障体系。建立公民权利实现的程序保障制度，明确公民权利范围、实现权利的程序。尤其在有关公民切实利益的领域，比如城市房屋拆迁、农村土地流转、企业改制、环境污染、工资标准、移民安置等领域；畅通公民维权渠道，严格执行国家赔偿法等，加强对行政执法的司法监督，健全权利救济机制，畅通公民维权的司法救济渠道。加快改革信访制度和行政复议制度，提升行政救济执法质量；畅通利益表达机制。健全完善决策形成机制,让群众诉求进入党委政府决策。通过推进公开、扩大民主等,充分收集群众的意见和诉求,建立反映民意、集中民智的决策形成机制。
(3) 推进社会组织明确权责、依法自治。促进社会组织法人治理结构的建立。使其能够承担相应的社会责任。建立加快社会组织立法，为建立现代社会组织法人治理提供依据；探索对社会组织的审批与监管互动机制，制定社会组织评估办法和标准，委托专业机构进行独立评估；引导社会力量参与对社会组织的监督责任，尝试引入社会组织的财务审计制度，建立社会组织的社会责任报告制度，逐步建立起一个行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督管理体系。
3.实现惠及13 亿人的基本公共服务体制的重大突破
(1)实现城乡基本公共服务制度的对接。未来可以按照“加快整合、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，在国家层面应明确全国统一的基本公共服务均等化政策，提高基本公共服务统筹层次，实现城乡基本公共服务制度的对接融合。
(2)以推进事业单位改革为重点完善基本公共服务体系。全面构建“以钱养事”的事业单位运行新模式。改革财政投入机制，建立对事业单位规范的业绩评估和激励约束机制，促使其降低成本，提高服务质量，保障公益性；建立新型事业单位法人治理结构，推进所有权与管理权分离，拥有所有权的政府把管理权交由事业单位，由事业单位行使管理权，充分保障事业单位的自主权；以事业单位独立承担民事责任为目标，加快建立独立的事业法人财产制度。建立理事会、管理层和职工大会为主要目的的治理机制。
(3)加快财税改革，构建基本公共服务均等化的财政保障机制。加快调整财政支出结构，降低经济建设支出比重，降低行政管理支出比重，增加基本公共服务支出比重。赋予省级政府一定的自主税权，鼓励地方政府探索培育地方主体税种，扩大地方政府税收管理权限；在条件允许的情况下，适当放开地方政府的投融资政策，为基本公共服务均等化开辟更多的可持续的财源。
(4)构建多层次的社会保障体系。推进城乡最低生活保障制度统筹发展，加快城乡制度整合和待遇衔接。建立符合国情的住房保障和供应体系。积极发展补充社会保险和商业保险。加快建立社会养老服务体系，大力发展老年服务产业。健全特殊人群的分类保障制度。
(5)进一步推进基本公共服务体系规范化。提升基本公共服务体系的法治化水平，加快就业、社会保障、公共财政等方面的专项立法，规范政府公共服务供给过程；构建多元主体协同供给机制；打破公共服务领域的政府垄断，适度引进市场化和社会化的运作方式；落实“基本公共服务国家标准”，建立质量控制与绩效评估体系。
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(作者单位：东北大学工商管理学院，中国（海南）改革发展研究院)