国家体育治理现代化的时代背景和广泛涵义

黄璐

（河北联合大学 体育部，河北 唐山 063009）

摘要：阐释了国家体育治理现代化的时代背景和严峻形势，在国家层面、形势层面、问题层面形成了体育行业和体制改革的倒逼力量，对体育“举国体制”绩效与合法性造成有力冲击。国家体育治理现代化同时具有广泛的涵义：作为一种广泛多元的研究命题，作为一种求真务实的国家精神，作为一种管理方法的创新与可持续发展，作为一种互利合作、多方共治的发展理念，作为一种提升绩效和决策效率的治理结果。

关键词：体育治理；治理体系；治理能力

中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1672-268X（2015）01-0014-04

Time and Connotation of National Sports Management Modernization

HUANG Lu

（Sport Dept.， Hebei Union Univ.， Tangshan 063009， China）

Abstract： The paper expatiates on the time and situation of national sports management modernization. The power in the sports industry and system reform formed on national level， situation level and problem level has great impact on the efficiency and legitimacy of the Whole Nation System. The national sports management modernization has broad connotation as a research object， as a practical national spirit， as innovation and sustainable development of management， as a development concept of treatment through cooperation and as a result of enhanced efficiency and decision efficiency.

Key words： sports management； management system； management ability

1国家体育治理现代化的时代背景

中国改革开放30年在竞技体育、大众体育和学校体育等领域取得了喜人成就，尤其是全面参与国际竞争的精英体育发展成就最为耀目，为中国提升民族自信、赢得世界关注、重建国际形象发挥了重要作用。然而，体育全球化进程蕴涵的高度开放性、透明性、标准化等特征，并未充分体现在践行中国特色社会主义道路的体育“举国体制”上。2014年11月2日，中央第十一巡视组向国家体育总局反馈巡视情况指出，“总局直属单位行政、事业、社团、企业四位一体，权力高度集中”。体育“举国体制”沦为一种超稳定的权力网络结构，奥运金牌强国地位为“举国体制”存在的合法性提供了有力辩护，也为“举国体制”的组织协调和决策效率提供了有力证明，内生性改革已经无法撼动这股体制定势的固守力量。换言之，体育“举国体制”的改革处于“被国家化”、“被现代化”的新常态。

体育“举国体制”的改革能否真正逃避时代背景和社会进步的影响，取决于体制内超稳定结构性力量和“顶层”及外部变革性力量的胜负较量。其一，国家层面制定实施的“顶层设计”，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，体育“举国体制”恐怕很难以某种行业特殊性为托辞，婉拒甚或避免“被国家化”的全面深化改革进程。其二，新一轮全面深化改革、转变国家经济发展方式、职业体育市场全球治理体系等国内国外经济发展环境变化形成的舆论改革压力，体育“举国体制”只讲金牌效应，不讲经济效益的认知导向，恐怕在当前急剧变化的体育行业外部发展环境中很难走得通。其三，学生体质持续下降、职业运动员退役安置难、职业体育联赛市场发展疲软等迫切需要解决的现实问题所产生的倒逼局势，体育“举国体制”很难置之度外。整体上形成了国家层面、形势层面、问题层面这三大倒逼体育行业和体制改革的力量，而实质上对体育“举国体制”绩效与合法性造成强有力的批判和冲击，可以归结为两个“看得见的问题”。一是关乎国家未来发展的青少年体质健康问题；二是为大众提供文体娱乐活动和为国家培育新的经济增长点的现实诉求问题。

近年来，国家相关部门制定下发了《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》（国办发〔2012〕53号）、教育部关于印发《学生体质健康监测评价办法》等三个文件的通知（教体艺［2014］3号）等一揽子政策文件和配套措施，有效遏制了学生体质健康状况持续20多年下降的趋势，部分指标止跌回升，学校体育治理出现了积极的变化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第42条“深化教育领域综合改革”中指出：“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健。”可以预见，学校体育治理和学生体质健康问题将作为国家相关部门的重点工作稳步推进。《决定》第40条“构建现代公共文化服务体系”中指出：“整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，建设综合性文化服务中心。”这是《决定》中涉及到学校体育和大众体育领域改革的两处表述，充分表达了党和国家对解决青少年体质健康问题和广泛开展大众文体娱乐活动的决心。《决定》中虽然没有出现有关发展繁荣体育产业与市场的内容表述，并不表明党和国家未将体育产业与市场改革纳入国家治理现代化的改革框架中。2014年9月2日，国务院常务会议，研究部署加快发展体育产业、促进体育消费、推动大众健身，给出了推进职业体育改革、鼓励发展职业联盟、取消商业性和群众性体育赛事审批等较为明确的改革方案和措施。2014年10月20日，国务院制定下发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号），为体育产业与消费领域的改革治理提供配套政策保障。

中国竞技体育辉煌业绩的项目构成，有跳水、乒乓球、举重、羽毛球等优势体育项目，也有武术、龙舟、舞龙等民族体育项目，却鲜有足球、篮球、网球、高尔夫球等职业体育项目（国际高竞争力项目）。一些体育体制内人士崇尚“国家利益”至上的观点，这一观点简单理解就是“金牌第一”，突出“金牌第一”的国家意识形态效应，确保“升国旗奏国歌”的“为国争光”和“振奋人心”效应。当职业市场与意识形态发生价值冲突时，职业联盟联赛应该让位于“为国争光”的国家队比赛，职业体育市场改革应该让位于国家意识形态建设，这一思维定势长期作为体育“举国体制”拒绝全面深化改革的护身符。以全方位竞争软金牌项目而堆砌出来的奥运金牌强国，为体育“举国体制”的绩效乃至中国模式、中国道路的决策效率提供了有力辩护，也进一步遮蔽了体育“举国体制”的病灶与实际绩效间的矛盾，至今未能强烈突显出来。

体育全球化变革的结构性力量，改变了国家体育发展的内部环境。面对国家体育治理体系和治理能力现代化这一重要命题，“顶层设计”和实际改革是两码事，置于时代背景和社会进程，能否真正意义上拉开全面深化体育体制机制改革大幕，笔者持保守态度，并认为体制内超稳定结构性力量长期积累形成的“一放就乱、一乱就收、一收就死”的恶性循环状况，具有非常顽固的抵触力量以及应付改革的“和稀泥”能力。与教育、医疗、住房等民生领域改革相比，体育行业并非社会矛盾突出的改革领域，“顶层设计”只是在“看得见的问题”层面上进行改革部署和催促，这种“先天不足”将进一步消解国家体育治理现代化的推进力度和速度，“伤筋动骨”式的体育改革动作至少等到2020年国家新一轮全面改革部署之后。

2国家体育治理现代化的广泛涵义

2.1作为一种研究命题

“治理”是一个宏大的概念，“体育”是一个无所不包的概念，“体育”与“治理”概念的结合无疑将成为一个天马行空的研究范畴。体育既是一个发展领域，也是一个行业门类，目前“大体育观”统摄日常体育实践活动，体育概念不仅包括身体教育（Physical Education）和竞技（Sports）两个中心范畴，也包括了身体娱乐与休闲（Physical Recreation & Leisure）、锻炼（Exercise）、游戏（Game）、玩耍（Play）、身体健康（Physical Health）、体适能（Physical Fitness）等一揽子按照某种倾向纳入“大体育观”实践范畴的人类行为活动。当“治理”概念形成一定的理论共识和实践特征时，有关体育领域或行业的治理命题，归根结底就落实到对体育概念内涵的理解上。“大体育观”不仅仅反映了人们在日常生活中看待体育的思维观念，更是实践工作与生活中的利益诉求和行动指南。利益让行动充满力量，也让行动本身变得躁动且远离初衷。例如，以心智活动为主的电子竞技运动列入官方体育实践范畴，利益相关者们试图创造更多的政策与话语形式，在电子竞技运动拥有某种体育属性的名义上构筑利益防线。

国家体育治理现代化这一命题，同样体现出国家体育实践和体育学者研究两大命题研究范畴，分别代表了国家意志和学者旨趣两条不同的命题研究线路。研究者们既要关注国家体育实践的宏大叙事，又要紧贴基层“接地气”，做出无愧于时代与国家体育发展的研究成果。国家相关机构部门应关注和尊重研究者们的智慧成果，以更大的胸襟魄力，支持多元化的自主命题研究，包容更多的批判性研究，互为尊重，共同发展。诸如学校体育综合治理、体育社团协会治理、职业体育联赛治理、体育产业治理、兴奋剂治理、“三大球”项目治理等具体实践研究命题。

2.2作为一种国家精神

对于统一“国家治理体系和治理能力”内涵的认识已经有了权威解释。同志指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”新一届中央领导班子履新便反复强调党和国家的求真务实传统，“空谈误国，实干兴邦”的号召振聋发聩。国家体育治理体系和治理能力犹如一枚硬币的两个面，一方面强调“顶层设计”和体制机制构建的科学性，一方面强调实施环节，贴近基层，狠抓落实，二者互相照应，缺一不可。学校体育课程改革问题就是鲜活的例证。

学生体质健康问题是一个涉及经济、教育、社会、文化等领域相互协调的体制机制和政策安排，具有互动性、综合性、复杂性、长期性等特点。不断攀升的城市生活成本、高位运行的维稳维权压力、持续滑坡的社会道德风气等社会转型过程中出现的一系列突出问题，消解了基层体育工作者的信心耐心和行动基础。网络技术的侵袭、生活与就业压力、食品安全和营养过剩、对身体健康问题的集体无意识等青少年成长过程中出现的一系列突出问题，消解了青少年强健体魄的渴望和动力。学校体育工作中的两大主体（基层体育工作者和学生）出现了困惑，动摇了学校体育治理能力的根基，再好的“顶层设计”和治理体系都只是“水中月，镜中花”。有些研究者对真实的调研数据避讳不谈，这是对学校体育课程实施现实和治理能力建设的一种警示。与其频繁进行治理体系改革设计，不如先把繁琐的基层工作做好做实，切实解决场馆建设、经费与政策保障、工资待遇、饮食医疗等一揽子现实问题，让求真务实的国家精神落地，在学校体育治理领域结出硕果。

2.3作为一种管理方法

当代治理实践与理论对于决策效率和协商民主的追求，无疑符合资本主义追求利益最大化的基本诉求。作为一种管理方法和协商机制的体育治理早已有之，国际体育组织和欧美国家职业体育市场是治理实践的忠实拥护者和践行者。以世界体育治理与发展中的权威组织国际奥委会为例，1999年盐湖城冬奥会贿选丑闻让国际奥委会陷入形象与信任危机，正是在世纪之交这一时期，国际体坛的兴奋剂、暴力、非法赌博问题愈演愈烈，国际奥委会和各国政府已经无法凭借单一权力的使用，以遏制这股世界体育发展的异化力量。“治理”概念顺理成章地引入到国际奥委会的管理协调和组织变革中，尤其是考虑美国新闻业和赞助商的利益回报问题，以及自从20世纪80年代以来日趋显现的利益主体，诸如国家奥委会、民族国家集团、国际单项体育联合会、欧盟及赞助商、奥运会组委会等利益相关者的利益诉求。面对世界历史潮流和利益共同体的巨大压力，国际奥委会已经无法延续单一化的权力统治和“家长式”的行事作风，百年奥运组织管理结构面临重大变革。国际奥委会治理体系和治理能力现代化改革设计，旨在为21世纪奥林匹克运动的可持续发展建立一套公平公开的商业竞争规则，创造一种多元利益协调的体制机制，解决利益相关者的责权利统一和利益平衡问题。

再看中国职业体育联赛市场，即使长期践行权力来源单一化的Government法则，饱受社会各界“管办不分”、缺乏监督等尖锐批评，也不能否定中国职业体育联赛市场中已经存在的某种科学治理的成分。“管办不分”的体制机制挤压了治理实践的生存空间，而在产业经营管理链条的末端，职业体育俱乐部的内部治理问题上，现有体制无权更无意干涉俱乐部的经营管理问题，为俱乐部引入公司治理实践创造了基本条件，同时为今后迈向职业体育俱乐部利益相关者共治模式提供了政策空间。恒大足球发展模式似乎可以说明问题，恒大地产如法炮制出恒大足球俱乐部治理体系，恒大地产模式严格管理、狠抓落实的管理方式，构筑了恒大足球俱乐部强大的治理能力。如果缺乏相对科学高效的俱乐部治理体系和治理能力，“大投入”也只能收效甚微，中国足协斥巨资聘请卡马乔教练团队便是一大败笔。面对中国职业体育市场有限治理的政策环境，国内学者以提升职业体育市场绩效和决策效率为研究目标，在应然层面上引入西方治理理论，尝试初步建立一套治理体系框架。此外，作为一种管理方法的体育治理研究，国内学者分别在体育公共服务、体育产业、竞技体育（转变发展方式）、社区体育、学校体育等领域进行了研究探索。可以预见的是，有关体育管理方法创新和治理能力构建研究，将在未来推进国家体育治理现代化过程中扮演重要的理论先锋角色。

2.4作为一种发展理念

实现中华民族伟大复兴的“中国梦”这一重要思想和执政理念，既有国家意识形态和宏大叙事的成分，又有个人价值实现融入国家利益和民族命运中的深刻涵义。同志指出，“美好梦想只有通过诚实劳动实现”。作为一种互利发展理念的体育治理，必须充分体现诚实劳动的社会价值和经济价值，不论投资主体是国家相关部门、公有制经济体、私营企业、社会资本，还是具体到个人的身体资本投入，都应该在公平公正原则下体现诚实劳动所必须对应的利益回报问题。

以中国足协、社会资本和中超联赛的公私共治模式为例，中超俱乐部利润萎缩实属无稽之谈，恒大足球发展模式拉动了整个中国职业足球市场的发展，其他俱乐部可以分享更多的市场改革成果，假设中国足协最大限度下放管理权限，也可以拿到较之预期更高的利益回报，更没有必要担心市场占主导地位之后的可持续发展和责任感问题。恒大集团斥巨资建立“人大附中恒大皇马足校”，为建立中国职业足球全产业链运行产出体制机制，夯实了中国足球后备力量发展根基。恒大足球发展模式正在改变坊间对“土豪”功利嘴脸的固有偏见，并处于一种对“土豪”身份的精神救赎和社会进化的过程。恒大集团颠覆了地产暴发户对“他者”和社会抠门的形象认知，致力于做有思想、有魄力、有担当、有风度、有品位的“土豪”，藉此传递出的社会正能量和潜在的社会示范效应无法估量。《决定》中指出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。”中国足协应该更好地发挥监督、协调与引导作用，明确职业足球市场利益相关者的权利和地位，创造更有效的民主对话和利益协调机制，让多元利益主体参与职业体育市场治理与协商决策过程，这其中涵盖了市场投资主体的广泛内容，也涵盖了运动员身体资本作为市场投资主体的部分。

2.5作为一种绩效结果

“治理”概念滥觞于冷战后的世界多极化格局，国家体育治理的有效性与否，乃至能否实现良好治理（善治）的目标，就必须充分考虑政府（公共服务投资等）、非政府组织（政府有限管理的特殊国情）、运动员（身体资本投入）、私营企业、社会资本、媒体等各方利益诉求，迈向多方协商合作的发展道路。诚然，不同国家的历史与文化传统、体制与意识形态、经济与社会发展状况在很大程度上决定了国家治理体系与模式的选择，诸如政府主导、市场主导、非营利性组织主导、公私合作、善治、利益相关者、多中心、多元化、“第三方”、协商性、董事会、社会公共参与等不同的治理模式，不存在放之四海而皆准的治理模式，唯有适合国情和地方特点的治理模式。面向利益相关者参与国家体育治理的未来挑战，世界各国形成了符合自身特点的治理体系及成功经验。西方国家职业体育发展普遍选择公司治理模式，引入现代企业管理和职业经理人制度，为利益相关者建立董事会治理体系。国家体育治理作为一种绩效结果的客观存在，将国家体育发展不断推向新的高度。

推进国家体育治理现代化的出发点，是要减少体制机制运行成本，提升绩效和决策效率，实现体制内外资源的高效配置，同时涉及到国家体育治理体系和治理能力的科学性和绩效测评问题。国家体育治理体系和治理能力现代化的时代命题已经提出，在体育大国迈向体育强国宏伟目标的征程中，国家赋予了体育人更高的期待，也提出了更高的要求，处于国家加速转型中的我们，应该无愧于这个时代和国家的召唤。

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（收稿日期：2014-10-23）