摘 要：对中国足球职业联赛“管办分离”进行跟踪研究，结果发现当前中国职业足球联赛官办不分主要表现在行政社团独家垄断、职业联赛定位不清、管办机构职能交叉、责任权益缺乏保障、联赛运营效益低下、运营主体能力缺失。实现职业足球联赛的管办分离必须转变政府管理职能，强化行业自立机制；明确联赛产权关系，确立各方法律地位；完善联赛治理结构，理顺联赛管办关系；遵循联赛运行规律，保障各方合法权益；建立联赛保障体系，强化联赛监督机制。
关 键 词：体育管理；中国足球职业联赛；管办分离
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2015）03-0042-06
Abstract： The authors tracked and studied “supervision and operation separation” for Chinese Professional Football League， and found that the currently unseparated supervision and operation of Chinese Professional Football League mainly embodied in exclusive monopoly by administrative associations， unclear professional league orientation， the overlap between supervision and operation organization functions， the lack of assurance of obligations and rights， low league operation efficiency， and the lack of operator abilities. The followings must be done in order to realize supervision and operation separation for the Professional Football League： change government management functions， reinforce the industry independency mechanism； specify league property relationship， establish the legal statuses of various parties； perfect the league governance structure， clarify league supervision and operation relationship； respect league operating rules， ensure legitimate rights of various parties； build a league assurance system， reinforce the league supervision mechanism.
Key words： sports management；Chinese football professional league；supervision and operation separation
职业体育是市场经济的产物，是高水平体育竞技与市场高度结合形成的产业形态，职业联赛是职业体育赖以生存和发展的专业化市场。职业体育以职业联赛为市场平台建立起一整套满足自身发展需要的运行制度，其中管办分离又是职业联赛的基本制度安排，职业联赛的管办分离是指联赛的监督管理与举办职能的分开，在发达国家不同项目的职业联赛运行中，管办分离的运行机制为职业体育繁荣发展提供了重要的保障。
作为我国体育改革的突破口，足球职业化已经历了近20年的发展，但长期受举国体制的影响，管办合一至今仍然是我国职业足球联赛主要运行机制。作为拥有行政职能的国家体育总局足球运动管理中心和具有社团性质的中国足协一直以来就是“一套班子，两块牌子”，在中国足协内部建立了一整套既管又办的组织机构，并以这种管办不分的管理方式主导了20年来足球职业联赛的运行。“管办合一”的行政垄断和操控导致职业联赛长期处于政事不分、管办不分的状态，最终导致了职业联赛的“管制失灵”。职业足球联赛反映出的诸多问题，凸显职业足球联赛的制度设计和运营机制完全违背了职业体育的基本要求和发展规律，从根本上也背离了体育改革的方向。
为进一步推动职业联赛的规范化发展和职业体育改革的深化，对中国足协2012年实施推广的职业联赛管办分离措施进行了跟踪研究，力图通过深入研究职业足球联赛发展状况以及管办分离措施的实施效果，探索进一步完善职业足球联赛管理体制和运行机制的途径，为中国职业足球的深化改革提供依据。
1 “管办分离”背景
从传统举国体制内脱胎出来的职业足球联赛，始终受到政府主导和行政干预的束缚，未能按照职业体育的规律发展成为一个规范和成熟的体育市场。中国足协作为职业联赛的发起者，一直扮演着职业联赛的管理者和组织者的双重角色，并建立了职业联赛的管办组织架构，全面介入职业联赛运营的各个环节，形成了对职业联赛既管又办、管办不分的高度垄断。
由于职业联赛长期角色不清、责权不明、利益不公、监督缺失，导致假球黑哨和贪污腐败滋生，职业联赛陷于混乱和失控状态，2009年中国足坛的“反黑风暴”引起了举国上下的广泛关注。足球职业化在经历了近20年的发展后，耗费了巨大的社会资源，不仅未能依照职业体育的要求形成自身规范的专业化市场，而且足球运动整体技术水平逐年下降，职业足球联赛的失控反映出联赛治理结构的混乱。面对来自社会的巨大压力，中国足协推出了职业联赛管办分离的措施， 并在2012年2月中国足球协会特别代表大会上通过了“职业联赛管办分离方案”，该方案取消原有的中超委员会和中甲委员会，设立有中国足协、地方协会、俱乐部、中超公司和特邀社会人士参与的职业联赛理事会和执委会，全面负责职业联赛的运营管理，在理事会下设立执行局，负责执行理事会的决议，具体负责联赛的运行管理，从2012年开始，理事会独立管理、组织和运营联赛。方案将中国足协长期以来对联赛直接管理的方式，改变为在中国足协内部设立职业联赛理事会、执委会和执行局，将原中国足协的管理职能移交至属下的联赛理事会、执委会和执行局，试图在不脱离中国足协实际控制下推动职业足球联赛的管办分离。2年来经过各方的努力，尤其是经过司法部门的严厉打击，职业联赛长期存在的假球黑哨得到有效遏制，职业联赛的内外环境有了较大的改善。中国足协提供的数据显示，2011-2012赛季中超电视观众人数增加了10%，但总入场人数仅增加6.4%，场均人数增加6.2%[1]。数据显示，现场观众人数的增加并不明显，反映出球迷对职业联赛的兴趣和信心仍显不足。另外由本土职业联赛球员组成的国家队在重大赛事中战绩逐年下降，不仅在世界杯和奥运会未能出线，在一系列对外比赛中屡遭败绩，舆论普遍评价中国队已沦为亚洲二至三流球队[2]。
2 当前“管办不分”突出的问题
针对中国足协实施的“管办分离”，通过访谈，广泛收集了业内人士，法律、经济界人士，媒体、球迷和网民的意见，归纳和整理出当前职业足球联赛管办不分的具体表现。
1）一家独大行政垄断，管办合一固步自封。
在长期计划经济体制和竞技体育封闭体制环境下产生的职业足球联赛，自诞生以来一直受到“国情论”、“政府主导论”的影响，忽视了社会参与职业体育的合法利益和合理诉求，一方面行“职业”和“市场”之名向社会推广职业联赛，鼓励社会资本投资职业足球，另一方面又以“中国特色”为借口，违背职业体育的发展规律，强行垄断职业联赛的管理运行，极力排斥社会投资在职业联赛发展和决策上的话语权，在职业联赛管理体制和运行机制上形成中国足协一家独大的垄断地位。
业内人士普遍认为目前实施的管办分离实质是中国足协内部的机构调整，不过是将原有的中超、中甲委员会合并成理事会，并非真正意义的职业联赛管办分离改革。①“一套人马，两块牌子”的机构设置，使得足协的领导权由国家体育总局足球运动管理中心掌控，而中国足协社团组织地位有名无实。内部的理事会和执委会虽然在重大问题上能主动听取各方面的意见，但众多的联赛运营职能仍属于中国足协内部相关机构，真正的决策权力还在中国足协。理事会和执行局并未成为独立于中国足协的运营主体，其权力缺乏章程和制度的法律保障，使得其机构和职能形同虚设。由中国足协自身仓促推出的“管办分离”措施缺乏对职业联赛进行实质性的改革，因而无法使职业联赛的管理体制和运行机制改革获得根本性突破，实际上成了“修修补补”的游戏，本质上有继续维护自身利益的“假改革”之嫌。
2）职业联赛定位不清，足协章程存在缺陷。
中国足协长期以来对职业联赛既管又办，没有依据职业联赛的性质，界定职业联赛管办分离的相关主体和相应职能，导致职业联赛一直没有形成自身完善独立的组织机构。2005年修改后的中国足协章程第7条“职责”中第4款规定，中国足协“制定并组织实施本运动项目的全国竞赛制度、竞赛计划、规划和裁判法，负责本运动项目各类全国竞赛的管理。”[3]但第50条第2款仍规定“全国各级正式比赛、国家队参加的公开比赛、由国际足联或亚足联委托本会承办的比赛，由本会直接管理”[3]，这里所指的全国各类比赛包含了中超和中甲在内的职业联赛，而“直接管理”则成为了直接操办。
法律界人士普遍质疑非独立法人地位的理事会的合法性，认为不是法律和章程意义上的主体，不具备管理职业联赛的合法性。①中国足协在2014年提交足代会新的章程（讨论稿）中，没有明确理事会、执委会和执行局的合法性。目前涉及联赛的相关部门之间的法律关系仍然混乱，理事会如果作为职业联赛的行业运营管理机构，首先需要获得包括所有参与职业联赛的各俱乐部的共同授权，理事会成员和理事会主席人选必须由参赛俱乐部公开选举产生，而不能由中国足协以委派的方式指定，可以说中国足协提出和实施的职业联赛“管办分离”措施从根本上缺乏法律依据[4]。
中国足协一直以来通过其章程将职业联赛纳入自己的管理和控制之下，并建立了一整套管理机构和运行班子，直接负责职业联赛的规则制定、赛程安排和组织、俱乐部和球员注册、球员转会、裁判委派、财务管理、纪律处罚、纠纷仲裁和商务运作。①这一做法直接造成职业联赛长期管办不分的局面。媒体和网民普遍认为职业联赛的改革实际是利益关系格局的改革，在职业联赛发展改革上，需要真正落实科学发展观，遵循职业体育的客观规律，使中国足球的改革能符合大众的利益，符合球迷的利益，而不是符合某一部门或少数人的利益。舆论普遍认为，目前实施的管办分离措施本质上没有突破长期以来形成的利益格局，是一种典型的“换汤不换药”的权宜之计。
3）联赛管办机构重叠，职能交叉难以理清。
中国足协关于职业足球联赛管办分离措施中，提出了理事会和执委会以及执行局负责对中超和中甲联赛的重大事宜进行运营管理，但方案提出由中国足协与地方会员协会牵头组建中超（中甲）联赛赛区委员会，由该委员会与执行局共同负责当地主场俱乐部的竞赛、场地、接待、安保、技术、球迷、新闻等组织和管理。该方案没有明确理事会、执委会和执行局的具体职责范围以及与中国足协内部相关部门的职责关系，也没有明确赛区委员会和执行局两者在赛事过程中组织与协调的具体职能和分工，客观上使联赛组织运作过程与关系更加复杂。
依据管办分离措施的相关规定，中超公司接受理事会、执委会和执行局的领导，但在实施中中国足协又将负责职业联赛具体运营的执行局人员编制挂靠在中超公司，运作经费和人员工资由中超公司负担，造成执行局和中超公司在实际运行中相互交叉和矛盾重重。受这些复杂因素的制约，无论是执行局还是中超公司实际上难以有效地履行联赛赋予的相关职责，也难有各自在联赛运营中的独立运作空间。
4）联赛经营长期垄断，利益诉求遭遇漠视。
在中国足协的章程、相关的管理制度和实际运作中，一直严重存在着忽视各职业俱乐部作为职业联赛市场主体正常的经济利益和相关权益的合理诉求。①参与中超联赛的各俱乐部既是中超联赛的参与者，又是中超公司的股东。但俱乐部对联赛只有建议权和申诉权，没有决策权。中国足协2005年修改的章程中第45条关于职业足球俱乐部的规定：“职业足球俱乐部在本会会员协会和本会相关专项委员会注册，参加本会主办的职业联赛，以市场运作为手段，以提高中国足球水平为目的，具有独立法人资格的组织。”[3]这一规定把俱乐部投资参与职业联赛的目的仅仅局限于提高中国足球水平，明显抹杀了职业联赛的市场性质和职业俱乐部作为体育市场经济组织最基本的经济利益诉求。在涉及职业联赛的重大问题上，如俱乐部准入标准、赛程安排、球员转会、财务账目、收入和分配等重大议题上，各俱乐部基本上没有参与决策的权利。中国足协长期掌控了职业联赛的经济利益分配的话语权，在中超公司成立之前，中国足协一直没有公布每年联赛的财务收支账目，自行决定联赛经济收入的分配。2006年成立的中超公司虽然是由中国足协、各俱乐部共同一次性出资组建的合资股份公司，并依法共同享有资产权益。但在章程第4条规定，中国足协是中超联赛产生的所有权利的最初所有者。在本条款和中国足协超级联赛商务管理实施细则中，中超公司只是承担中国足协授权的商务代理机构，并不拥有职业联赛以及商务资源开发的所有权。 经济界人士普遍认为职业联赛既是市场经济的产物，又具有准公共产品的特性，需要兼顾企业经营目标和社会效益，应该按照其自身发展规律和规范发展。①目前职业联赛运行各方的经济关系是混乱的，职业联赛投资人的权益没有得到相应的保障，职业俱乐部的企业建设极不规范。中国足协长期以来以自身利益为核心，漠视职业联赛投资人和俱乐部的经济诉求是职业联赛规范发展的主要障碍，正是由于缺乏职业俱乐部合法权益保障的有效机制，制约了俱乐部作为联赛主体的主动性和积极性，无法依托俱乐部建立起职业联赛自身完善的运营机制，没有俱乐部的经济效益，难有职业联赛的社会效益。
5）忽视联赛运营规律，缺乏有效专业管理。
调查显示，中国足协在职业联赛20年的管理运营中，一直习惯用行政手段管理联赛，由于缺乏专业化的管理和经营，导致职业联赛组织机构复杂，管理运营机制混乱，经营业绩未有根本性的改善。加上财务制度缺乏公开透明，俱乐部的权益得不到保障，打击了职业联赛投资者的信心，几乎每个赛季都会有俱乐部投资人退出，相当多的俱乐部长期处于不稳定的状态，制约了职业联赛的健康发展。①
2006年由中国足协发起，联赛各俱乐部参与成立了中超联赛公司，属于股份制。其中中国足协占有36%的股份，联赛16个俱乐部各自占有4%的股份。中超公司章程显示其主要职责是接受中国足协的授权，代理经营和开发中超联赛的整体商务资源，属于中超联赛商务开发经营机构。中国足协在其章程中未赋予中超公司承担职业联赛的组织运营职责，中超公司章程总则中也未有明确规定。但在中超公司章程第9章第40条提出设立中超联赛委员会，具有对中超联赛的竞赛管理职能，此条款未明确该中超联赛委员会与2012年之前的中国足协超级联赛委员会和2012年设立的理事会之间的法律关系。由于中超公司对联赛的管理职能长期局限在代理商务开发的狭窄范围，失去联赛所有者的法人地位，无法拥有中超联赛管理经营的主动权，也就无法发挥职业联赛组织者、经营者的专业运营公司的作用。
3 真正实现职业足球联赛管办分离的基本措施
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》明确提出：“健全归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。国家保护各种所有制经济产权和合法权益，保证各种所有制经济依法平等使用各种生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”[5]246强调要“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。”[5]2442014年10月20日国务院颁发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》明确提出：“完善职业体育的政策制度体系，扩大职业体育的社会参与，鼓励发展职业联盟，逐步提高职业体育的成熟度和规范化水平。”[6]因此，职业足球联赛必须进一步加快深化改革的步伐，遵循职业体育的发展规律，重塑职业联赛的发展格局和发展模式，处理好政府与市场的关系，理顺管理部门和联赛关系，让市场在资源配置上起到决定性作用，加快组建中国职业足球联盟，强化职业俱乐部主体依法管理自身事务。从管理体制和运行方式上解放思想，大胆创新，从职业联赛产权关系、管理体制和运行机制等根本问题上实现足球职业化发展方式的突破。
根据职业联赛的现状和发展特点以及社会环境等因素，职业联赛的改革需要逐步建立起“政府扶持、政府与社会全方位监督、职业联盟自主经营管理、俱乐部规范参与”的联赛运行机制[7]。通过实施管办分离，职能整合，全面规范职业联赛的运营；通过调整股权结构，全面规范职业联赛公司化的运营；依据职业体育的规范，全面整合职业联赛资源，组建中国职业足球联盟，实现职业联赛自主化、市场化、专业化管理运营的最终目标。
1）转变政府职能，提高行业力度。
在政事分开和管办分离的改革中，体育行政管理部门要突破部门利益固化的藩篱，带头转变发展方式和管理职能。按照职业体育的客观规律来制定职业联赛政事分开和管办分离的改革措施，强化“管”的职能，完善“办”的机制[8]。破除行政垄断，强化行业自律是当前职业体育改革发展的当务之急。职业联赛管理职能的转变包括2个方面的改革，一是“政事分离”，即总局足球运动管理中心和中国足协之间组织体制和职能上的脱钩和分离，足管中心作为总局的职能部门，承担足球运动，包括职业足球联赛在内的宏观指导、政策制定和行政监管职责。中国足协作为全国性行业组织，必须加快实体化的步伐，完善自身的组织建设，承担全国范围内足球运动发展的整体规划、行业规范、组织的管理职责。二是“管办分离”，即在行业内部，中国足协应发挥行业领导者的管理作用，包括制定足球运动发展的整体行业规划、政策落实监督、行业规范执行，协调行业内部矛盾，将具体“办”的职务交由不同的运营机构承担。就职业联赛而言，中国足协应摆脱既是“运动员”，又当“裁判员”的双层角色，承担起职业联赛监管者、协调者的责任，职业联赛的具体运营则应尽快交由以职业联赛投资人为主体组成的权力机构和相应的职业联盟专业经营机构，加快完善职业联赛专业化联盟的治理结构。
职业联赛的管办分离可分步推进，首先需要明确中国足协和职业联赛理事会对职业联赛的职责划分，将目前联赛理事会从中国足协剥离出来，改造成为包括职业联赛投资人、其他社会人士组成的职业联盟。参照国外职业联赛的做法，联盟成员应包括所有参与职业联赛的俱乐部投资人代表，将目前中国足协实际拥有的职业联赛决策权、经营权移交给职业联盟，实现联盟对职业联赛运营管理职责的统一。在移交运营职责后，中国足协作为行业管理者、监督者和协调者，拥有对职业联盟的重大决议的一票否决权，并列入职业联盟章程。联盟要加快完善职业联赛管理相关规章制度，加快对职业联赛运营管理机构和管理运营人员的调整，确保内部结构与职业联赛运营管理职能的全面对接。
2）明确联赛产权关系，确立各方法律地位。
鉴于职业联赛管办不分状况与现行职业足球联赛的产权关系混乱有着密切关系，因此需要从根本上改变目前职业联赛混乱的产权关系，按照职业足球和职业足球联赛的基本规律和要求，制定和完善职业联赛的相关法规和政策，明确界定中国足协和职业联赛投资人的产权关系和相关责权利，依法保障职业联赛投资人的合法权益。中国足协必须放弃拥有的所谓“联赛初始产权”，将职业联赛的所有权归还给职业联赛的投资人，主动担负起职业联赛监管人的责任。只有从产权关系和相应制度上正本清源，从法律上明确职业联赛涉及各方的法律地位和职能职责，才能理顺职业联赛管与办的各方关系，为职业联赛管办分离的改革提供相关法律依据。加快实施中超公司股权的重组，将其改造成为职业联盟属下的股份制的职业联赛运营公司，公司接受联盟的领导和授权，股东包括所有中超和中甲俱乐部。将中国足协的资金和人员全部从中超公司撤离，原中国足协的股份分摊到中甲各俱乐部，职业联赛运营公司的决策机构董事会由会员俱乐部选派代表组成，各俱乐部股份均等，董事长可轮流担任。总经理则通过公开聘任的职业经理人担任，建立健全职业联赛公司的内部结构和运营管理职业联赛的各项规章制度，改造后的职业联赛运营公司全面承担职业联赛的整个运营管理。
国家体育总局应尽快制定《职业体育和职业联赛的管理办法》，从法规上明确职业联赛管办分离的相关规定。中国足协需要按照职业联赛的规律和要求制定《职业联赛手册》等行业管理规范。职业联盟需要按照市场规律和社会责任承担起职业联赛的经营管理文件，制定《职业联赛章程》等行为规范。只有确立职业联赛各方相互之间的产权关系、法律责任和行为准则，职业联赛的管理和运营才会有章可循。
3）完善联赛管理结构，理顺联赛管办关系。
实施职业联赛管办分离的改革，必须明确涉及职业联赛的各方在职业联赛中的角色地位，才能进一步明确各自的基本职责。在目前我国涉及职业体育的相关法律法规尚不健全的情况下，足球管理中心和中国足协还必须做好职业联赛的协调人的角色，积极与各级政府或社会的其他部门沟通协商，为职业联赛提供相应的保障。在职业联盟形成后，作为职业联赛的经营者，联盟必须主动积极地承担起职业联赛整体运营的重任，按照现代企业的要求，规范自身的法人治理结构，建立健全职业联赛内部的决策与运行机制和各项规章制度，从联赛规划、规范建立、机构设置、人员聘用、分配机制、赛区管理、纪律执行等方面全面行使经营者的职责。职业俱乐部既是联赛的出资人，又是联赛的参与者，既要履行出资人的职责和享有出资人的相应权益，又要接受职业联赛章程的约束，履行作为参与者的责任和义务。职业俱乐部必须遵守国家法律法规，依据联赛章程进一步规范俱乐部企业法人治理结构和自身基本建设，自觉接受足球管理中心的监管和中国足协的行业管理，不仅通过自身俱乐部的规范经营，创造良好的经济效益，同时要积极承担提高中国足球运动水平的社会责任。
4）遵循职业联赛规律，提高联赛经营水平。
要全面清理职业联赛中的不合理规章制度，明确各主体对职业联赛管理、监督和协调的具体职责，理顺联盟、中超公司和各俱乐部之间的关系，保障各俱乐部在职业联赛中合法权益，加快完善职业联赛的法治结构，严格规范和治理职业联赛的发展环境，引导各俱乐部通过科学训练和科学管理，提高足球运动水平，扩大职业联赛的社会影响力，实现职业联赛竞技水平和经济效益的双丰收。
职业联盟、中超公司和各俱乐部需要依据职业体育的规律和要求，加快对职业联赛市场规范的建立，尽快制定职业联赛运营规划和实施方案，在中国足协全面移交相关运营职权后，职业联赛能尽快进入稳定的运营状况。中超公司必须尽快根据职业联赛的运营规范和要求，加快组建运营班子，通过健全公司内部架构、聘请职业经理人、完善运营计划、明确职责分工等环节，全面承担起职业联赛的运营重任，加快提高职业联赛的运营水平。
5）建立联赛保障体系，强化联赛监督机制。
探索具有中国特色的职业体育发展模式，既需要遵循职业体育的一般规律，但又不能脱离当前国民经济和社会发展的现实环境。由于职业联赛具有较大的社会影响，同时也具有准公共产品特性，因此，政府有关部门要从促进职业联赛健康稳步的发展与维护社会稳定的政治高度来推进职业联赛改革，加大对职业联赛的扶持力度。加快将职业体育和职业联赛纳入现代服务业和大文化产业范畴，设立财政引导性专项基金，发行足球彩票，提供贷款贴息和政府采购以及相应的税费优惠政策等措施，拓宽社会资金进入职业体育和职业足球联赛的渠道，鼓励民营资本和外资以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式投资职业俱乐部，在比赛场地和训练用地、信贷、上市融资等方面给与积极扶持。同时要强化对职业联赛的监督机制，充分发挥体育部门、司法部门、社会组织、社会舆论、传媒的监督作用，全方位防止职业联赛的“假、黑、赌”等其他违反国家法律、职业联赛制度和社会道德的行为。
注释：
①国家体育总局体育哲学社会科学研究重点项目（1707SS11115）座谈、调查纪要。
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