吴若冰1，马念谊2
（1.中央财经大学 政府管理学院，北京 100081；2. 财政部财政科学研究所，北京 100036）
摘 要：中共十八届三中全会全面深化改革的《决定》提出了推进国家治理体系和治理能力现代化。在推进国家治理现代化的进程中，必然要求找到一个可测量的结构性评价指标与之相印证，以确保各种潜在问题的及时发现和高效处理。政府治理作为国家治理的重要组成部分，其作用举足轻重。文章通过对相关概念的梳理和分析，发现政府质量与国家治理现代化具有高度的正相关关系，因此，将政府质量作为国家治理现代化的替代性指标具有现实可行的意义。文章通过对政府质量内涵的分析和影响因素的思考，验证了其作为国家治理现代化的结构性替代指标的可行性和科学性。这对加快完善国家治理体系和治理能力的现代化具有重要的理论意义和现实意义。
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关键词 ：国家治理；现代化；政府治理；政府质量
中图分类号：D63 文献标识码：Ａ文章编号：１００２－３２４０（２０１5）01－００35－06
收稿日期：2014-12-06
基金项目：本文系中央财经大学研究生创新基金重点项目“地方政府质量对居民幸福感影响的实证研究”（ZC13JJ013）的阶段性成果
作者简介：吴若冰（1982-），女，辽宁沈阳人，中央财经大学政府管理学院博士生，主要从事政府战略与宏观管理研究；马念谊（1976-），女，广西柳州人，财政部财政科学研究所博士后，主要从事宏观经济与宏观管理研究。
新时期，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[1]这一目标把治理作为深化改革的重要领域，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，这对破除妨碍科学发展的观念、体制和机制，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果具有重要的理论意义和实践意义。《决定》提出了新阶段国家治理领域的总体走向，是需要学术界研究思考与落实推进的。在推进国家治理现代化的进程中，对国家治理现代化的有效评价，也是下一阶段应该重点思考的问题。
一、国家治理现代化的内涵
“governance”作为学术界经常使用的“治理”的译词，最初是掌舵（steer）的意思，后又引申为控制、引导、操纵（control、direct、pilot）等。20世纪80年代，伴随着“新制度主义经济学”和“新制度主义政治学”等学派的逐步发展，“治理”一词出现在“地方治理”等领域。治理是处理社会事务与公共问题的行动流程，治理的主体是多元化的，包括公共机构、私人机构和公民个体等，治理理念强调治理活动是建立在制度协调基础上的。一般而言，“治理”具有的特性包括：主体多元性、主体间责任划分的复杂性、主体间权力的互动性和依赖性、治理体系的网络性、政府作用的动态性等。[2]
所谓国家治理是依托制度的治理，指主权国家的执政者及其国家机构为了实现社会发展目标，通过发展和支持政务公开制度，协同利益相关者共同参与管理和监督社会事务、推动经济社会全面发展的过程。[3]它是顶层设计与末端治理的统一；是一个结构性的动态均衡调试过程；是国家政权的所有者、国家事务的管理者以及利益相关者等多元治理主体，对社会公共事务管理、社会冲突协调的依据；是治理主体所依据的各项制度、体制、规则、程序和方式的汇总；最终以维护社会秩序、增进公共利益为目标。[4]
对国家治理体系和治理能力现代化，学术界存在三种不同的内涵阐述视角[5]。从“治理范式更新”的视角来看，治理体系现代化是指处理好政府、市场、社会的关系，其核心在于以现代治理理念重构公共权力，实现国家治理的范式转换，赋予社会更多的自治空间与自治权力；直接目标则是提升政府治理能力，通过以法治为保障、以共治为路径，构建民主、法治、高效的现代行政体系，最终实现善治。治理能力现代化是指把治理体系中的制度、体制和机制转化为一种能力，通过充分发挥该治理体系的功能，提高各治理主体参与公共治理的能力。从“治理结构变迁”的视角来看，国家治理体系现代化是指国家治理体系从传统治理模式到现代治理模式的结构性变迁，包括治理主体的多层化和多元化、治理结构的分权化和网络化、治理制度的理性化、治理方式的民主化、治理手段的法治化、治理技术的现代化。国家治理体系现代化意味着国家治理所依据的基本制度是符合时代特征和发展趋势的；国家治理组织架构是以现代治理理念为依托的，能及时有效地解决国家在特定历史发展阶段中所面临的各种治理难题；国家治理的成本较低而治理的效能较高；国家治理的氛围是廉洁高效的。国家治理能力现代化意味着在处理各种利益相关者的关系时，要以制度为依据；有效激发知识、劳动、管理、技术、资本的活力，优化社会价值创造的资源配置。从“治理取向优化”的视角，国家治理体系现代化是指通过不断地改革完善各项体制机制和法律法规，推动各项制度向科学完善的方向发展，实现国家治理的制度化、法治化、程序化和规范化；国家治理能力现代化是指为适应国家现代化发展的需要，增强依法治国的能力，把各项制度优势逐步转化为高水平治国理政的能力。具体而言，就是实现治理主体的多元化；治理手段的网络化；治理的价值取向既注重效率更注重公平正义。
在对国家治理现代化概念的梳理中，可以发现，无论是从“治理范式更新”、“治理结构变迁”，还是“治理取向优化”的视角，国家治理体系和治理能力的现代化，都聚焦于政府治理的市场、社会和公民参与（治理主体的多元化），政府治理与市场治理和社会治理的协调配合（治理结构的网络化），政府治理成本与治理效能的两极发展趋势（治理能力的高效化），政府治理依托体制机制的创新和制度法律的完善、遵循依法治理（治理手段的法治化），政府治理确保公正透明监督到位（治理方式的民主化）（如图1）。
二、国家治理现代化的评价路径
国家治理现代化作为一个抽象的概念，由于其可测量维度及指标遴选的难度比较大，导致其实际的测量成本偏高。[8]事实上，在对现代社会科学各相关领域的实际研究中，在面对一些概念和理论的解析时，经常会出现抽象概念测量难度大和测算成本高的问题，但是，可以通过“间接性指标”或“替代性指标”的使用，来化解对抽象概念的数量化分析问题（如图2）。“间接性指标”或“替代性指标”一般用于“直接性指标”不可依赖、数据搜集成本太高、或者不可以定期搜集数据等情况。在使用“间接性指标”或“替代性指标”的时候，也要注意该指标能够准确反映抽象概念的评价特征。一般常用且有效的替代性评价指标，包括过程性指标（ProcessIndicator）、结果性指标（OutcomeIndicator）以及结构性指标（StructuralIndicator）等。结果性指标是一种具有重要战略意义的指标。换言之，结果性指标是反映整体和长期状况的重要预警指标。如学术界已经公认用国内生产总值GDP或国民生产总值GNP来衡量一国或地区的经济发展水平，就是结果性替代指标的现实应用。过程性指标是一种具有战术性意义的指标，可以如实地反映出结果性指标的某个影响因素。如经常使用资本周转率、设备利用率等指标来评价企业的生产活力，则是过程性替代指标的实践应用。一般而言，过程性指标对结果性指标体现出的最终结果具有显著的影响，也就是说过程性指标是结果性指标的一个重要影响参数。结构性指标是基于过程性指标与结果性指标而构建起的框架性评价指标，在对抽象性概念的评价中更具多维性、立体性、空间性和全面性。
政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中最重要的三个次级体系。[6]其中，市场治理是指依靠价格和竞争机制引导企业在利润最大化的目标指导下提供商品和服务以增进社会利益；社会治理是指依靠志愿和自治自律机制调动社会成员提供社会服务以增进社会利益；政府治理是指以法律为基础的强制性力量来调动资源、提供服务以增进公共利益。[7]根据分析可知，虽然国家治理不能完全等同于政府治理，但是又主要体现为政府治理（如图3）。作为国家治理体系中不可或缺的首要组成部分，政府在国家治理现代化进程中扮演者首要利益相关者的角色，是国家治理政策的主要制定、执行和监督者。政府治理是政府联合利益相关者对社会公共事务的合作管理与行为约束，其目的是增进公共利益、处理公共事务、维护社会秩序、保障公民权利[7]。
从前面的概念分析可知，国家治理的现代化主要就是要处理好政府、市场与社会之间的关系，实现国家治理主体的多元化，治理结构的网络化，确保政府治理能力的高效化，通过以法治为保障、以共治为路径，实现国家治理的制度化、法治化、民主化和规范化。其核心内容是把国家所具有的各项战略优势转化为政府治理能力的显著提高。因此，政府质量(QualityofGovernment)作为政府治理能力的结构性评价指标也就可以客观反映国家治理现代化水平的高低[8]。
三、政府质量对国家治理现代化的结构性评价
现代自由主义的代表人物哈耶克（1997）认为，衡量政府活动的重要指标是质量而不是数量。学术界对低质量政府机构的危害也已达成广泛的共识。在追溯世界范围内近几十年的治理变革中，我们可以发现以“改善政府质量”为宗旨的革新力度日渐增强，更加趋向于制度优化、民主法治、廉洁反腐、信誉提升、公民福利、政府效能等方面的调整。随着研究的不断深入，学者们也逐步发现在同类竞争性概念中，政府质量是为数不多的既关注社会发展和个体福利，又关注经济发展和政策效率的关键性指标，并认为建设民主、法治、高效、公信的质量较高的政府机构，是加快经济发展、构建和谐社会和加速环境改善的重要因素。
（一）政府质量的内涵与影响因素分析
政府质量是个多维度的概念，最初对政府质量的定义延展自世界银行对治理的界定。近几年越来越多的学者开始考察政府质量对社会及公众个体的影响，如居民幸福感（Blanchflower&Oswald，2004；Delhey&Newton，2005；Helliwell&Huang，2008；Samanni&Holmberg，2010；Altindag&Xu，2011；Kim&Kim，2011）；社会福利（Hessami，2010；Rothstein，2011；Agnafors，2013）；制度信任、社会信任和政府公信力（Fearon&Laitin，2003；Helliwell&Putnam，2004；Hudson，2006；Mungiu，2006；Gilley，2006；Chang&Chu，2006；Rothstein&Eek，2009；Charron&Lapuente，2010）；公共部门效率和公共服务供给（Collier，2006；Morse，2006；Angelopoulosetal.，2008；Kotakorpi&Laamanen，2010；Holmberg&Rothstein，2011）；社会公平（Alesinaetal.，2004；Alesina&Angeletos，2005；Glaeser&Saka，2006；Bj?rnskovetal.，2010）。国内学者兰壮丽（2003）从“质量”的角度出发，认为政府质量是政府制定、执行政策的过程及其工作结果满足社会和人民的明确或隐含需要或期望的程度。安莉（2006）认为政府质量是指政府在行使自己职能时所表现出的效能，包括政治质量、行政质量、行使经济职能质量等。Kaufmann&Kraay&Lobaton（1999）在世界银行政策研究报告中，将政府质量宽泛的定义为国家权威实行的惯例和制度，包括执行和变更制度的程序、有效制定和执行正确政策的能力、公民的尊重、控制社会事务的能力等。瑞典哥德堡大学政府质量研究中心的博·罗斯坦(BoRothstein，2012)在其著作中，使用了两个案例勾勒出政府质量的内涵，指出：民主似乎不是衡量政府质量的首要因素，而执政政策中的公正性，才是更重要和更复杂的因素，同时，也要遵循合理性的原则。罗斯坦对政府质量的界定，强调了其对民主输入端和输出端的同等关注；对政策的制定和政策的实施及其稳定性的同等关注，所以，政府质量是对政府权力运行公正性的全过程考察，是有关政府的多维度评价指标，既关注政策制定的质量又关注政策实施的质量；既关注民主政治的输入端又关注民主运作效率的输出端。由于政府质量与国家治理体系和治理能力现代化的高度正相关性，以政府质量作为整体分析对象，可以保证对政府治理现代化评价的客观性和公正性。
结合国内外研究中对政府质量概念的表述，本文认为政府质量是指政府制定政策、执行政策、行使其职能时所表现出的效能、满足人们的需要程度和得到公众的认可度，包括政府规模质量、政府能力质量、政府法治质量、政府民主质量、政府公信质量等。根据上述的分析，从最基本的意义上来说，政府质量的内涵应当明确如下几方面问题（如图4）：政府的职能边界和活动范围是否合理，即政府规模的合理性；政府在职能边界内的行为路径是否恰当、行动效果是否高效，即政府能力的效率性；政府是否遵循民主的路径并接受了民众的监督，即政府的民主化程度；政府是否遵循法治的约束，做到依法治理、司法公平、清正廉洁，即政府的法治化程度；政府是否保证了政策的稳定性、保持执政的透明度且得到公众的认同和支持，即政府公信力是否维持在较高的水平。对这些问题的回答，可以从另一个侧面反映出国家治理现代化的理念、走向与特征，而这些恰好反映出了政府质量作为国家治理现代化评价指标的客观合理性和一致性。
图4政府质量内涵五维度结构图
（二）政府质量的影响因素分析
现有文献在对政府质量的影响因素分析研究上，基本达成了一致的共识。代表性文献主要选取了政府效率性、政府自律性、政府规模合理性、政府对财产权利的保护、公共物品供给效率等指标。以色列商业数据公司(BDI)（2003）认为政府质量的综合评估指数应当涵盖公共服务供给、政府官员行为作风、政府政策稳定性、公务人员政治独立性等。汉斯·摩根索(HansMorgenthau，1990)认为高质量的政府需要符合的条件包括：使资源与政策协调一致、平衡各类资源配置、获得公众的支持。李晓（1996）认为影响政府质量的条件包括：政府理性、政府自律性、政府效率性。Porta&Silanes&Shleifer&Vishny（1998）认为评价政府质量高低的标准包括：政府干预程度、政府规模、政府效率、公共物品提供、政治自由度等，并得出结论：各国政府表现出来的政府质量的差异性，主要源自于制度文化因素，并且质量较高的政府倾向于规模偏大。何帆（2000）认为衡量政府质量的指标包括政府干预程度、政府规模、政府理性、政府自律性、政府效率性、公共产品的提供、政治自由度等。岳猛、顾宇航（2000）认为要从政府规模合理化、政府政务公开化、政府运行法制化、政府效能高效化四个方面去提高政府质量。孙亚忠（2005）指出衡量政府质量的指标包括：政府理性、政府干预度、政府自律性、政府效率性、公共物品供给效率、公共部门规模合理等。安莉（2006）认为高质量的政府通常是有限政府与有效政府的统一体，包括明晰政府角色；增强政府能力；完善公共权力监督机制。Rothstein&Teorell（2008）指出只有公正地执行政治权威，政府才能实现其目标，认为经济发展水平、公民对政府的信任度、公民的幸福程度等指标可以衡量政府的质量。harron&Lapuente（2010）认为好的政府质量可以界定为高效的行政并且没有腐败。罗斯坦（2012）指出民主似乎不是衡量政府质量的首要因素，而执政政策中的公正性原则（涵盖法治），才是更重要和更复杂的因素；有充分理由相信，公正能够提高效率，但也要遵循合理性的原则。根据上述的分析，可以发现国内外学者对政府质量影响因素的分析，基本上与本文的观点是一致的。因此，应该从政府规模、政府能力、政府民主水平、政府法治水平、政府公信力五个维度入手，构建政府质量的影响因素评价模型。具体来说，政府的规模质量包括：政府对其职能边界（理论上的职能范围）和活动区间（实际上的职能范围）是否科学合理；政府权力规模是否恰到好处；政府的机构状态是否合理，还是存在规模过小（服务不足）、过大（人浮于事）的现象；政府的财政规模是否恰当等。政府能力质量包括：政府获取资源的能力、政府配置资源的能力、政府适应挑战的能力、政府高效实现其职能的能力、政府促进社会可持续发展的能力等。政府民主质量包括：政府在政治正当性理念，即权力是否产生于民；政府权力行使的政治绩效，即权力是否服务于民。政府的法治质量包括：政府是否依法行政，维护法律的权威和司法的公正，是否保护居民政治参与的权利、政府权力是否接受监督、政府机构是否廉洁行政等。政府的公信质量包括：政府政策的稳定程度、政府行为的公正性、公众对政府的信任度和认同度，具体来说就是是否符合透明政府、责任政府、服务政府、法治政府、信用政府建设的要求。
（三）政府质量对治理现代化的结构性评价路径分析
作为国家治理现代化的结构性评价指标，政府质量主要通过两方面特性实现这种技术性替代：政府质量对国家治理现代化测定内容的传导或映射作用；政府质量对国家治理现代化的传导机制具有稳健性和科学性。从第一部分对国家治理现代化内涵的剖析，我们推导出了国家治理现代化的支撑体系，包含五个方面：治理主体的多元化、治理结构的网络化、治理能力的高效化、治理手段的法治化、治理方式的民主化。下面就进一步分析一下国家治理现代化五方面与政府质量评价五维度之间的相关关系。
（1）治理主体多元化。治理主体的多元化是指从政府包揽，向政府指导、社会共同治理转变，鼓励和支持政府治理的公民参与，实现政府治理与社会自我调节、居民协同自治的良性互动，这主要体现在公众更多参与政府决策过程，需要打通公众参与决策的通道，建立多元主体协商协作的方式实现对社会事务的合作管理，其核心是倡导社会自治及参与式治理，使社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力。通过对治理主体多元化的分析，可以看出，政府质量的民主化程度维度可以涵盖治理主体的多元化的内涵，并且与之具有高度的一致性，因此，在对该指标进行评价时，可以通过政府质量的民主化维度进行。此外，政府质量的政府公信力维度可以从公众反馈的层面进一步验证政府治理主体的多元化在实践中的执行效果和推广程度以及公众对参与政府决策和协作管理的满意程度。
（2）治理结构网络化。治理结构的网络化是指面对不同性质和范围的公共问题，政府机构、社会组织、经济组织等，通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达成共同治理的目标，并形成资源共享、互惠和互动合作机制与架构，体现出政府治理的分权化和弹性化。治理结构网络化体现出了政府、市场与社会三个主体在治理活动中的有效合作，这需要治理系统内的各利益相关者之间具有协调性，强调政府对其权力的合理下放和有序分配，将政府职能转向为市场和社会提供服务、建立健全与之相适应的体制、政策、法律环境上，完善和规范制度法规、改善治理环境。通过对治理结构网络化的分析，可知政府质量的民主化程度维度可以涵盖治理结构网络化的内涵，因此，可以通过政府质量的民主化维度可以对该指标进行评价。
（3）治理能力高效化。治理能力的高效化是指逐步实现政府治理成本（政府财政支出和消费支出）的下降和治理效能（内部治理效率和服务供给效率）的提高，即政府能够以较小的代价为社会提供更多的服务，把有限的资源投向民众最需要领域，降低政府服务的机会成本，增加政府治理的边际收益，提升政府外部的治理效率。治理能力的高效化与政府质量的政府规模和政府能力维度相呼应，在具体的指标评价中，可以通过政府质量的政府规模维度评价政府治理成本和机构人员等情况；通过政府质量的政府能力维度评价政府在资源获取、分配、整合，以及公共物品供给效率和促进社会发展等方面的能力。
（4）治理手段法治化。治理手段的法治化是指政府治理要遵循法治的约束，用法治的力量主导和规范治理活动，坚持依法治国、依法执政和依法行政，促进法治政府、法治市场和法治社会的一体化建设，通过法治来监督政府的权力。法治化是国家治理现代化的核心手段和重要保障。政府治理法治化的核心价值是公平正义。法治化是让“公平正义”的核心价值外化为治理制度和治理方法。此外，要随着实践的变化而不断完善法律制度，要根据治理的规律制定相应的规范和程序，确保各项法律和制度的科学化、民主化，提高法律的针对性、及时性、系统性，进而提高治理的效率。治理手段法治化的内涵和外延与政府质量的政府法治水平维度具有高度的一致性，因此，可以通过政府质量的政府法治水平维度来评价这一指标。
（5）治理方式民主化。民主意味着一切权力属于人民。治理方式的民主化要求政府治理行为要保障各利益相关者享有同等的权利与公平的利益分配；更多地选择间接、协商、合作的方式，加强与市场和社会组织等治理主体的协同共治，让公众了解行政机关的运行程序，明确公众参与治理过程的具体权利和程序，保障公众对政府行政过程的有据参与、有序参与和有效参与；进一步推进政务公开，让权力在阳光下更加公开透明地运行；政府的决策也通过座谈、听证、评估等形式广泛听取民意；构建完善的政府治理透明和监督机制，形成治理合力、提升治理效能。治理方式的民主化与政府质量的政府民主化水平维度，在内涵上也具有高度的一致性，因此，可以通过政府质量的民主化水平维度来评价治理方式民主化指标。
通过上述分析，可以系统的梳理出了政府质量，作为国家治理现代化的结构性评价指标的现实可行性。借助国家治理现代化的五维映射评价模型（如图5）能够更加直观的展现出政府质量各维度对国家治理现代化支撑体系各指标的映射和传导关系。
四、结论
政府质量作为国家治理体系和治理能力现代化的结构性替代指标，已经具备了社会科学研究中替代性指标的两个要素，即传导性和相互映射性，且政府质量与国家治理体系现代化的相互传导性具有可靠、稳定、可比的特性。政府质量从政府规模、政府能力、政府民主水平、政府法治水平、政府公信力等五个维度，完整再现了公共部门的政策发起、执行过程，将政府效能、政府规模与政府行为的公众反馈等各测量要素包含其中。政府治理是国家治理现代化进程的首要组成部分，政府在国家治理活动中扮演者首要利益相关者的角色，是国家治理政策的制定者和实施者。由于国家治理现代化的抽象性和复杂性，使其难以被直接测度和具体感知，而将政府质量作为这一抽象概念的结构性替代评价指标，使其变成了易获取、客观可评的可测量概念。因此，将政府质量引入国家治理现代化的结构性评价中，实现了国家治理体系与治理能力的可评价和可测量。政府质量评价指标的构建是基于客观可得的数据，避免了大量主观性数据的使用，因此，也确保国家治理现代化测量结果的稳健性。以政府质量为依托的国家治理现代化评价指标体系，在应用于比较研究中则更具整体性、稳定性、可靠性和价值中立等特性。通过客观的比较分析，才能规避在国家治理现代化研究中的误判，确保研究的客观性、准确性。
本文初步论述了政府质量作为国家治理现代化的结构性替代指标，在国家治理体系和治理能力现代化研究中的重要意义，试图为学术界在相关领域的研究中，提供新的研究视角和理论构念。政府质量与国家治理现代化作为国内新兴的研究热点，都存在许多需要探索和完善的领域和空间。本文在借鉴前人研究的基础上，通过政府质量这一概念初步构建出国家治理现代化的具体评价框架，然而对评价框架中指标体系的进一步构建，就需要在未来的研究中进行更多的理论研究和实证探索。本文只是尝试性的提出了国家治理现代化评价的结构性替代指标，还有很多问题需要在今后的研究中进一步明确、思考和验证。
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