吴晓燕 韩承鹏
摘要：深化行政审批制度改革，是完善政府行为规制和政府职能转变的突破口。作为政府事前控制方式的行政审批制度，在政治、经济、文化等领域发挥过重要作用，然而随着社会发展，弊端不断显露。针对审批制度改革流于形式；重审批、轻事中和事后监管的问题；审批制度改革进入攻坚期，剩下全是“难啃的骨头”等问题，亟需继续取消和下放行政审批项目，健全行政审批监督制约机制。
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关键词 ：行政审批制度；改革；简政放权；职能转变；服务型政府
行政审批制度改革是政府所进行的一场自我革命，每一次审批制度改革都是权力的重新布局以及利益的重新分配。
行政审批制度的深化改革，单靠通过清理行政审批条目是无法达成预期目标的，要想实现奥斯本所说的“不但要除掉花园中丛生的杂草，还要确保花园中杂草无处可生”这样一种体制再造，必须打破传统政府控制管理体制。
一、行政审批制度改革是推进政府职能转变的重要手段
对于行政审批制度的内涵及外延，学术界尚无最终“定论”，不同的专家学者持有不同的见解。笔者认为，行政审批制度是指行政审批机关（包括具有行政审批权的其他法定组织）根据公民、法人或其他组织依法提出的申请，以书面等方式准予或不准许其从事特定活动的一种制度，主要包括核准、备案及审批等。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，正确而全面履行政府职能必须进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。对市场能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留下来的行政审批事项要规范管理、提高效率。“小政府、大社会”是社会的发展趋势，政府职能应该有一个合理的职能定位，对于市场和社会能够良性运行的领域，政府应该站在宏观调控以及服务的高度来引导。政府的“越位”、“错位”以及“缺位”等问题，都是政府职能转变不到位所引起的。我国正在如火如荼展开的行政审批制度改革，通过取消和下放行政审批项目，把政府不该管的和管不好的领域要重新还给企业、市场和社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。我国政府职能转变要以此为契机，在不断深化行政审批制度改革的基础上，将政府的管理重点由以往的事前审批向依法监管转变，从而切实把政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。
二、当前行政审批制度存在的问题
行政审批制度作为我国经济社会管理的一种事前控制手段，在文化、政治、经济等领域发挥过重要作用，然而随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，以及政治体制改革不断深化，越来越显露出它的弊端。尽管我国不断推进行政审批制度改革的深度和广度（见表1），也取得了不少成效（如行政审批项目不断减少、有力地推动了政府职能转变、促进了我国廉政建设等），但是还或多或少地存在种种问题。
1.审批制度改革流于形式
中央及地方政府有关部门在行政审批制度改革方面制定了一系列的规章制度，但在具体落实方面形式主义现象严重，主要体现在如下几方面：一是只追求削减审批项目的百分比，而不顾改革的质量，难以达到改革所追求的效能政府建设的目标。二是“上有政策、下有对策”，以文件落实文件、以会议落实会议现象严重。三是只削减“不痛不痒”的项目，对涉及本部门切身利益的项目则抓着不放。
四是在削减审批项目的同时，还千方百计争取能为本部门带来利益的审批权，这会导致改革形成“削减—膨胀—再削减—再膨胀”的怪圈。
2.重审批、轻事中和事后监管的现象依然存在
行政审批制度是一种事前监督，容易造成审批之后无人监管的局面。具体体现在：一是重审批环节，轻市场规制。许多部门在审批之后，对市场和社会的具体执行情况缺乏必要的后续监督。有些部门甚至将审批权力作为谋取部门私利的手段，在审批时不严格，不顾申请人的申请事项是否合理合法，只管在审批中收取费用。二是重审批权力，轻审批责任和义务。对审批权力缺少严格制约和监督，即使出现了违法违纪审批的情况，也很难追究审批部门及审批人员的责任。在取消和下放审批项目之后，政府的监管工作如果不能及时跟上，容易导致无序运营、管理失控，引起不必要的混乱，众多社会经济问题的出现就是重审批、轻监管所导致的。例如在一些投资项目建设中，相关的监管部门由于重事前审批、轻事中和事后监管，会导致项目建设方擅自修改建设规模和标准，甚至出现弄虚作假骗取建设资金的问题，项目投资效益难以得到有效保证。
3.审批制度改革进入攻坚期，剩下全是“难啃的骨头”
经过十多年的改革，国务院部门取消和下放行政审批项目达70%之多，但仍保留1700多项，以《行政许可法》为核心，行政审批相关法律、法规和规章配套制度体系基本建立，我国行政审批制度改革已进入攻坚期。主要表现在四个方面：一是行政审批业务流程有待规范；二是行政审批信息系统亟需优化；三是行政审批权责体系还不够健全；四是行政审批体制机制尚需突破。行政审批制度改革是政府所进行的一场自我革命，每一次审批制度改革都是权力的重新布局以及利益的重新分配，利益的划分与调整是相当困难的，很容易引起部门的抵触与阻挠。改革都遵循着先易后难这一规律，行政审批制度改革也不例外，改革进程持续到现在，各部门取消和下放的行政审批事项大都不是本部门的核心权力，甚至许多都是一些细枝末叶的条目。而含金量相对更高的权力还牢牢被各个部门所把持，改革越到后面越难改，都是“难啃的骨头”。
三、进一步深化行政审批制度改革的对策
行政审批制度改革是一项系统工程，改革已经进入攻坚克难期，对于改革中仍然存在的问题，要拿出“壮士断腕”的勇气和魄力，运用科学的理论方法，从战略的高度，不断推进行政审批制度改革实现新突破。
1.继续取消和下放行政审批项目要严格按照合理合法、效能、市场取向和权责对应等原则，对于政府“不该管、管不了和管不好”的事项，要坚决应减就减、该放必放，进一步取消和下放现有行政审批事项。简政放权要有明确的“权力清单”,一定要规划清楚哪些是政府职能范围内不能放、不能简的,剩下的都应该简和放。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，对于市场能解决的，坚决还给市场；社会能够办好的，交还给社会；政府这只“无形的手”，应该在市场和社会最需要的时候伸手，切实实现政府职能转变。第一，在中央与地方权力划分方面，除需要国家进行统筹安排、总量控制以及需要实行国家安全审查的外资项目外，在减少审批项目后，全部下放给地方政府进行审批。第二，在事前审批与事中事后监管方面，应尽量采取事中事后监管的方式，尽可能不设前置审批，最大限度地缩小核准、备案及审批范围。第三，在取消和下放领域方面，对投资、社会事业以及“非行政许可审批”等领域要进行重点整治，在个人投资、中小企业以及实体经济等方面要加大清理力度，努力向公民、企业和社会放权。
2.健全行政审批监督制约和责任追究机制
对于行政审批制度来说，如果缺乏有效的监督制约机制，就犹如蚁穴溃堤，终将彻底瓦解其公正、合理及有效性。行政审批制度的完善天然地要求有完备的监督制约机制作为支撑。笔者认为，完备的行政审批制度监督制约机制所应有的构架如下：第一，信息公开，高度透明。全面推进行政审批信息公开，除涉及国家机密、商业秘密及个人隐私外，要向社会公开审批的依据、范围、程序、办理时限，实时公开审批办理的过程和结果，从而剔除暗箱操作的可能性。第二，全方位监督。即在监督主体方面，要囊括权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督以及社会监督等方面。在行政机关内部监督方面，还可以建立专门的行政审批监督机构。第三，全过程监督。即对行政审批的各个环节、各个层面都要进行监督。最后，严格审批责任追究制度，要按照“责权利”对等以及“谁审批、谁负责”的原则，明确审批部门和审批人员的责任和义务。
3.完善改革的顶层设计
李克强总理在2013年国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出，在我国行政审批制度改革方面，以往确实存在“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈。行政审批制度的深化改革，涉及国务院多部门及地方的权力和利益关系的重新分配，阻力之大可以想象。因此，行政审批改革促进经济良性发展最大效能作用的发挥，迫切需要加强顶层设计和统筹安排，要有清晰的全面规划、改革时间表和路线图，要明确改革重点任务和优先排序。改革既要有清晰的近期目标，也要与我国的社会主义市场经济体制改革、政治体制改革以及社会治理改革等长期目标相适应。改革的综合协调机构要由跨部门、高层次的超脱利益方来统揽全局，为改革提供意见和建议，协调各部门、各地区利益，督促改革顺利推进。
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参考文献
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（作者单位：上海理工大学）