刘 亮
(中共河北省委党校，石家庄050051)
内容提要：：文章首先对河北省1994年-2013年财政供养人员规模进行了实证分析，认为相对于全国平均水平而言，河北省存在可用财力越来越低，但财政供养人员却越来越多的现象。文章认为适度财政供养人员的决定因素是总人口和人口密度，并据此构建适度的财政供养人员模型，测算出河北及其他省份的超编率进行比较分析，进而提出相关政策建议。
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关键词 ：财政供养人员适度规模影响因素可用财力超编率
中图分类号：F812.45 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0041-06
财政供养人员规模究竟应维持在何种水平才是合理的和适度的，这一直是困扰各国政府的一个理论和现实难题。改革开放30多年来，中国中央政府已经推动了六次较大规模的政府机构和行政体制改革，力图压缩财政供养人员规模并优化其结构。这些改革虽然取得了一定的成效，但对很多省份来说，相对于现有的经济发展水平和公共服务需求，财政供养人员规模是否适度仍是面临的重要问题。本文试图通过对河北省财政供养人员的实证研究，对适度的财政供养人员规模测算及控制做—探索。
一、河北省财政供养人员规模的实证分析
（一）河北省财政供养人员历年增速的纵向比较
分税制以来，河北省财政供养人员增长较快，其总数由1994年的165.68万人增加到2013年的261.20万人，占全省总人口的比重由2.59%提高到3.56%，相当于年均增加5万财政供养人员，20年共增加了近100万人。其中以1999年、2000年、2004年、2007年、2010年、2011年增加最快，只有2005年和2006年财政供养人员有所减少，主要是由于当年开展了财政供养人员规模控制工作（见表1）。
（二）河北省财政供养人员增速的横向比较
1．河北省财政供养人员年均增速高于全国平均水平。1994年-2013年河北省财政供养人员年均增速为2.42%，同期全国地方财政供养人员年均增速为2.28%，河北省高于全国平均水平0.14个百分点。河北省财政供养人员占全国的份额由1994年的5.03%上升到2013年的5.16%，增加了0.13个百分点（见表2）。如果河北省财政供养人员占全国份额不变，以2013年全省总人口7333万计算，相当于多了6.57万财政供养人员。
2．河北省财政供养人员占全国的份额与公共财政预算收入、可用财力占全国的份额差异不断拉大①。1994年-2013年，河北省财政供养人员份额大体上呈U型曲线，而同期公共财政预算收入和可用财力份额大体上呈倒U型曲线（见表2）。尤其自1998年开始，河北省财政供养人员份额不断上升，而公共财政预算收入和可用财力份额不断下降，造成两者差异不断扩大。其中，1994年河北省财政供养人员份额与公共财政预算收入、可用财力份额差异分别为0.91%、1.05%，2013年分别扩大为1.83%、1.50%，这明显体现出河北省“生之者寡，食之者众”的财政状态，即相对于全国平均水平而言，河北省可用财力越来越低，但供养人员却越来越多。
二、河北省财政供养人员规模影响因素模型的构建
在经验研究方面，只有较少的文献讨论过中国财政供养人员规模膨胀的影响因素以及相互的关联性。张光(2008)对1978年-2006年中国公务员规模的时间序列数据研究发现，财政支出规模、行政机构的编制改革、人口增长、市场化等因素是影响公务员规模变动的主要因素。袁飞、陶然等(2008)利用中国1994年-2003年县级面板数据和工具变量方法，在控制相关解释变量基础上，从实证角度确立了转移支付增加与财政供养人员规模膨胀之间的因果关系。范子英、张军(2010)利用1995年一2007年的省级面板数据发现，转移支付相对于本级财政收入，具有非常强的“粘纸效应”。陈宇峰、钟辉勇(2012)采用动态面板模型和系统CMM估计方法，考察了中国财政供养人员规模的影响因素，认为经济发展水平、人均本级财政收入、公共服务需求对整体财政供养人员规模有正的影响，而人口规模、人均转移支付和对外开放程度的增加对整体财政供养人员规模会有抑制作用。
从宪政层面讲，国家存在的主要目的是向公民和纳税人提供公共服务。近年来，建设服务型政府也已成为政府和社会的普遍共识。为此，各地区的总人口数应是适度财政供养人员规模的主要决定因素。但各地的基本公共服务的成本差别很大，如何体现这一差别？财政部在测算均衡性转移支付的地区间支出成本差异时，主要考虑各地区总人口和人口密度这两个因素，本文借鉴这一思路，在测算各地区财政供养人员规模的决定因素时也主要考虑这两个因素。假设财政供养人员与总人口正相关，总人口越多，财政供养人员越多；财政供养人员与人口密度负相关，人口密度低的地区公共支出成本相对较高，需要更多的财政供养人员来提供公共服务，因为在一个地区管辖人口数量既定的基础上，区域面积越大，居民越分散，政府服务和管理付出的成本也越高，所需要的财政供养人员也就越多。
应该说，行政区划、经济发展水平、城镇化水平、历史等因素也是影响财政供养人员规模的因素，但是本文在构建模型时，发现这些因素对财政供养人员都不显著，故在构建模型时将这些因素略去，只考虑了总人口和人口密度这两个主要因素。
本文选取31个省（市、自治区)2009年-2013年的总人口、人口密度、财政供养人口数据为样本，数据来源于相应年份的《中国统计年鉴》和《地方财政运行分析》。以各地区财政供养人员规模(gm)为被解释变量，以各地区总人口规模(rk)、人口密度(md)为解释变量分别构建模型，通过比较各自拟合度和解释变量对被解释变量的显著性来检验模型是否能有效反映变量之间的关系，其数学表达式如下：
运用eviews6.0软件对模型(1)进行回归分析，结果显示，拟合程度达到96%，总人口在1%的水平下显著，人口密度在1010水平下显著，说明模型的显著性很高，可以用来测算各地区适度财政供养人员规模（见表3）。
三、河北省财政供养人员的超编率分析
以模型(1)计算得出各地区适度财政供养人员，然后将各地区适度财政供养人员与实际财政供养人员比较，算出超编率，即某地区财政供养人员超编率=（该地区实际财政供养人员一该地区适度财政供养人员该地区实际财政供养人员，某地区超编率越大，财政供养人员相对越多，若为负数则表明没有超编，该地区对财政供养人员规模控制得较好。
从纵向上看，2009年-2013年看，河北省财政供养人员由不超编到超编状态，其中2011年一2013年超编率逐年增大，由0.65%上升到1.06%。如果2013年河北省财政供养人员超编率维持在2009年的水平，可以减少财政供养人员4.31万人（见表4）。
从横向上看，广东、安徽、浙江、四川、江苏财政供养人员超编率较低，如果河北省财政供养人员超编率分别降到这五个省的水平，2013年将分别减少财政供养人员48 58万人、43.03万人、26.55万人、25.59万人、15.57万人①。（见表5）
四、主要结论和政策建议
本文从不同角度论证了河北省财政供养人员规模过大的事实，随着河北省经济发展迈人中高速增长的新常态，财政收支缺口日益加大，控制财政供养人员规模将更加重要。
多年来的机构改革实践和研究证明，财政供养人员不是单纯的数量和经费问题，而是政府效能和效率的问题。为此，在财政供养人员规模控制的对策方面，本文强调以省情为基础，积极构建规模适度的政府；以效率为前提，进一步推进政府机构整合；以能力为关键，全面履行政府公共服务职能。
第一，学习广东省和安徽省的经验。广东省和安徽省都是人口大省、经济大省，长期以来两省的财政供养人员规模控制工作做得都比较好，有必要学习两省经验。
第二，加强对县域财政供养人员的规模控制。已有研究表明，河北省县域间财政供养人员超编率不平衡，财政供养人员超编率在10%以上的县有31个，必须实行零增长的措施，力争在5 -10年内通过自然减员、事业单位分类改革和购买公共服务的办法，将财政供养人员规模压缩到适度财政供养人员的规模。
第三，引入政府购买公共服务的机制。大力推进公用事业市场化的进程，引入市场竞争机制将垃圾收集、城市道路的清洁、城市园林管理等公用事业推向市场，通过购买公共服务的方式，逐步减少这方面的财政供养人员，减轻财政负担。
第四，深化行政管理体制改革。一方面，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。另一方面，探索推进行政区划调整。河北省有135个县（市），171个县级政区，数量位居全国第二，但设区市仅有11个，数量仅位居全国第16位。应在财政“省直管县”的基础上加快推进行政直管县改革试点，同时深化乡镇行政体制改革，适时调整部分地区的行政区划。