刘翰波
(中国工商银行总行，北京100142)
内容提要：本文对美国底特律破产事件进行了全面回顾，分析了底特律破产原因，并相应就加强我国地方政府财政管理提出了相关政策建议，包括加强产业结构单一城市的财政管理，强化地方政府债务风险控制，重视养老金问题所潜藏的隐性政府债务风险，逐步创造条件建立我国的地方政府破产制度。
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关键词 ：美国 地方政府 破产 回顾 启示
中图分类号：F812.5 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015)09-0091-06
[收稿日期]2015-03-14
[作者简介]刘翰波，博士，研究方向为财政理论与政策。
作为美国重要工业城市，底特律被称为“汽车城”，是福特、通用和克莱斯勒等全球三大汽车巨头的总部所在地。2013年12月4日，美国联邦法院裁决同意底特律市破产，破产债务规模高达185亿美元，成为美国历史上最大的地方政府破产事件。直至一年后的2014年12月11日，底特律方宣布完成债务重组并脱离破产状态。他山之石，可以攻玉。本文对这一事件进行全面回顾，分析底特律破产原因，并就防范我国城镇化建设和地方政府债务风险管理提出意见。
一、对底特律破产事件的回顾
底特律破产实际上是美国重工业城市经营和转型失败的典型案例。从1701年法国人最早来到底特律并开展商贸活动算起，其城市发展历史超过300年，大致可以划分为四个阶段：一是1815年以前的城市形成期，这一期间底特律长期为法国殖民地，主要从事皮毛交易，1796年加入美利坚合众国并在1815年通过城市规划，标志着正式建市。二是1815年-1920年代的快速成长期，这一时期美国铁路、造船业及航运业大发展，底特律凭借紧邻五大湖区的地理优势，依靠当地铁矿砂和炼钢厂的有利条件，逐步形成庞大的汽车工业，城市规模快速扩张，每10年人口增长率都保持在30%以上。三是1930年-1950年代的发展成熟期，1930年代底特律市汽车产量占美国的80%和全世界的70%；1950年代达到185万的人口峰值，人均收入位居美国最高水平，成为全球最大的汽车制造中心。四是1960年至今的衰落期，这一时期日本和欧洲汽车产业开始兴起并瓜分全球市场，底特律汽车产业开始衰落，导致了工作岗位骤减、人口流失、财政收支失衡、治安环境恶化等一系列问题。期间，底特律政府曾通过开设赌场、开展体育赛事和建造康博软件总部大楼以形成新的城市支柱产业，但未获成功。
2013年底特律宣布破产并非偶然，其实是1960年代以来产业危机逐步积累后的集中爆发。2008年国际金融危机加速了这一过程，成为压倒底特律的“最后一根稻草”，风险迹象于2012年开始明显暴露。
2012年4月，底特律市向密歇根州政府寻求财政援助。2012年12月，由密歇根州财政、审计等政府部门，以及外部审计公司派出人员共同组成的财政审查小组进驻底特律进行了为期60天的审查。在审查完成后的2013年3月，密歇根州政府立即宣布底特律进入财政紧急状态，任命Kevyn Orr为紧急事务管理专员(Emergency Manager)，全面接管底特律财政，由其全权代表底特律政府签署各项文件。其时，底特律财政赤字超过2亿美元，各项长短期债务总额初估超过180亿美元。2013年6月，底特律市政府因无力偿债，停止支付部分到期债务。政府试图与债权人协商削减债务，未获成功。2013年7月18日，底特律市政府不得不依照美国《破产法》第9章规定，向联邦破产法院申请破产保护。
按照底特律市政府提交的破产申请，对总量约180亿美元的债务，拟通过再融资等措施兑付市政债券，但需对养老金和退休福利等支出进行削减，特别是对退休福利进行大幅减计，整体债务的偿付比率约为17%。因存量无担保债务中，养老金和退休福利占比高达80.3%，破产计划遭到了养老基金的激烈反对。同时，这一破产申请也被美国巡回法院认定违宪，认为地方政府无权修改雇员合约，削减养老金和退休福利涉嫌违反美国宪法保护雇员权益的相关条款。此后，经过美国破产法院、巡回法院、州地政府等相关部门的反复博弈，美国破产法院最终受理了底特律市政府破产申请，经过约4个月时间审理，于2013年12月3日裁定同意底特律市破产。
底特律市债务重整历经一年。底特律市政府与包括城市工会和养老基金、退休员工协会、瑞银集团、美国银行在内的主要债权人进行了反复商谈，双方互有妥协，如政府放弃通过售卖底特律艺术中心( Detroit Institute of Arts)偿还债务的计划，养老基金和退休员工协会则同意在降低减计比例的前提下削减养老金和退休福利。最终，双方达成削减70亿美元债务的重组计划，主要削减对象为养老金和退休福利，总体债务削减幅度为37.8%，底特律市政府同时还提出了一项未来10年内总额为140亿美元的城市投资振兴计划。为确保债权人和投资人信心，避免底特律市重蹈破产覆辙，重组计划还规定，由密歇根州政府成立专门委员会，对底特律市财政进行监督和审查，并有权否决底特律市政府提出的任何投融资方案，这一制度至少执行十年。
2014年11月7日，联邦破产法院历时2个月，审查同意底特律债务调整方案。12月11日，底特律市政府正式宣布完成债务重组并脱离破产状态，Kevyn Orr相应把财政管理权重新归还了底特律市政府。
二、底特律破产事件的成因分析
底特律的破产逻辑可归结为以下：汽车产业衰落→就业机会减少→人口流失→税基减少→财政收支失衡→公共服务弱化→上述问题进一步强化，最终使得城市管理陷入恶性循环。同时，美国实行的财政联邦体制和以硬预算约束为核心的财政纪律，是底特律破产的外部制度原因。
（一）底特律破产的内在逻辑
产业结构单一是底特律破产的根本症结所在。汽车制造业是底特律的核心产业，其经济总量的八成依赖汽车及相关行业。1950年代，底特律开启了美国的全民汽车时代，成为全球最大的汽车制造中心。但这一局面自1960年代开始出现逆转，日本和欧洲汽车产业快速崛起，蚕食和瓜分全球汽车市场，底特律汽车产业逐步萎缩，福特、通用和克莱斯勒三大汽车巨头在全球汽车销售额的占比在1960年高达90%，但在2009年降至了历史最低点42%。期间，石油危机和金融风暴也屡次打击底特律汽车产业，如1970年代石油禁运导致全球石油危机，日本汽车得以凭借低价和节能优势迅速占领美国市场，底特律汽车产业受到严重挤压并出现首次亏损，以福特为例，1978年-1982年每年汽车销量下降47%；2008年国际金融危机爆发，重创美国汽车产业，使得通用和克莱斯勒公司不得不在2009年裁员14万人并宣布破产。
汽车产业的衰落直接导致就业机会的减少和人口的大量流失。底特律失业率长期高于美国平均水平，特别是2000年以来较快上升，2009年失业率高达20%，高于美国平均水平12.4个百分点。就业岗位的减少使得人口大量外迁。美国人口普查数据显示，1950年底特律人口达到峰值185万人，2010年减至714万元，减少61.4%。特别是2000年-2010年间，底特律人口净减少24.9%，是1960年以来人口流出最大比例时期。与此同时，因底特律种族冲突问题严重，底特律人口结构也发生了巨大变化，以白人为主的中产阶级和高技术人才大量搬离底特律。1950年，底特律白人占比为84%，2010年则这一比例锐减至17.4%。
与失业和人口外流相伴随的是税基减少和财政收支失衡问题，这成为底特律破产的直接原因。人口和企业外迁直接导致房价下跌和房屋空置，底特律城市房屋空置率由2000年的10.3%上升至2010年的22.8%。特别是2007年底特律房地产泡沫破裂，平均房价降幅达65%。在此背景下，底特律税基受到严重侵蚀，并陷入“高税率、低税收”的窘境，尽管底特律主体税种财产税和所得税的税率均居密歇根州首位，其2002年-2012年间两项税种的收入下降幅度分别为37%和17.6%，城市财政收入大幅下降，下降约1/4、3.68万亿元。税收拖欠问题也日益突出，财产税拖欠率在2011年高达20%。在财政收入大幅下降的同时，底特律各项财政支出未见减少，其中最主要的负担来自于底特律政府承担的大批退休人员的养老金和医疗保健等刚性支出，该项支出占政府收入的比重持续攀升，从2002年的7.79%增加到2012年的19.11%。财政收支的一升一降导致底特律财政赤字长期居高不下。1994年7月，底特律财政赤字为8850万美元，此后除少数年份短暂预算平衡后，大部分时间出于赤字状态，且赤字规模逐年增加，2012年底财政赤字高达3.27亿美元。
为弥补赤字，底特律市不得不大量发行债券，以筹集资金维持城市运营。底特律发行的市政债券主要有市政债、收益债和特殊债。其中市政债为政府日常运营和基础设施建设筹集资金，收益债为项目或企事业单位融资（如供水系统、污水处理系统等），特殊债为底特律庞大的固定福利养老系统筹款。为了满足庞大养老系统运转的需要，底特律在2005年-2006年共发行特殊债23.89亿美元。面对长期积累的巨额债务，底特律陷入了“举新债、还旧债”的局面，2004年底特律所发行的债券中25%用于偿债，到了2012年这一比例则提高到了55%。
随着财政情况的恶化，底特律政府不得不削减公共服务项目。与2004年相比，2012年底特律在诸如城市医疗、教育、公共环境和文化建设等方面的财政支出减少了近50%。其直接后果是底特律公共服务供给面临瘫痪，犯罪率持续增长，成为全美犯罪率最高的城市。同时，因财政困难，底特律对科技、文化教育、职业培训等人力资本的投入也严重不足，未能培养起高素质的人才队伍并激发企业家创新精神，使城市缺乏应对产业结构转型的生力军。统计数据显示，2010年底特律居民大学生比例为27.3%，在全美都市区排名65位，远远落后于同期成功完成产业转型的芝加哥、旧金山等城市。
（二）底特律破产的制度因素
财政体制也是分析美国地方政府破产成因必须加以考虑的一个外部因素。美国属于典型的财政联邦体制，联邦宪法明确规定了联邦、州和地方三级政府财政间关系，确立了各级政府的支出责任，也赋予了各级政府的税收收入分享比例及享有的税种，同时明确赋予了地方政府的举债权，各级政府事权和财权较为明晰。1934年5月，美国制定颁布了地方政府破产法，建立了类似于企业破产程序的地方政府破产制度，其核心原则是在确保公共服务的基础上对政府债务进行重组，即地方政府与所有债权人通过法定程序进行集体协商，达成新的债务清偿协议。一方面债权人通过减免债务、展期、再融资等手段对原有债务做出调整，另一方面地方政府承诺通过增加税收、减少公共支出、发行新债券、获得联邦和州特别财政支持等手段确保在一定时期内清偿债务。
美国地方政府破产法自1934年正式颁布以来，历经80周年，根据情况变化屡次修订，已具备比较完成的体系和程序，成为处理地方政府债务危机的一种较为有效的手段。值得注意的是，美国成功建立了以硬预算约束为核心的财政纪律，是该制度顺利运行的重要保障。自地方政府破产制度建立以来，除1997年联邦政府援助华盛顿特区和2000年新泽西州援助卡姆登市两个特例外，联邦和州政府出于保护地方自治、防止财政风险扩散和防范道德风险等考虑，一直拒绝对地方政府进行财政救助。事实证明，这一做法有利于遏制地方政府放弃依赖上级政府买单的幻想，减少上下级政府间不必要的博弈行为。对于底特律申请破产，美国白宫发言人在2013年7月22日发表声明，表明了不援助立场：“碰到破产问题应由地方领导人和债权人解决，我们将以伙伴身份努力帮助这个城市。”
三、底特律破产事件的主要启示
中美处于不同发展阶段，政治体制、社会管理、税收法规、社会福利水平等国情差异巨大，在政府财政管理问题上很难做简单类比，但从城市和经济发展的基本规律着眼，仍然可以从底特律市破产事件中寻找到积极有益的启示。
1．加强产业结构单一城市的财政管理。城市发展实施产业多元化是提高城市稳定发展的重要保障。20世纪中期，我国培育了一大批工矿城市和老工业基地，其中部分城市正处于矿产资源濒临枯竭的老年期，面临着资源枯竭、产业转型和下岗职工再就业等一系列问题；而即便在目前城镇化建设过程中，一批新建城市已同样存在产业结构单一的问题。这些城市一旦遭遇政策调控，或者支柱产业长期衰退、转移或替代产业出现时，与底特律市一样面临着城市产业衰落和产业转型创新的挑战和机遇。为此，这类城市适当调整产业结构，创新培育产业链，提高产品附加值和接替产业，促进城市产业升级和经济发展，拓展城市财政税收来源，加强财政收入结构的稳定性和地方财政债务管理。
2．加强对以地方政府融资平台为主的地方政府性债务显性风险的防控。根据国家审计署公布的数据，截至2013年6月末，全国地方政府性债务共计17.9万亿元，积聚了大量的风险，部分地方政府债务风险突出，类似底特律过度举债、“举新债、还旧债”的现象大量存在。为此，要从存量和增量两个方面做好风险化解工作。对已形成的地方政府性债务要区别对待、分类处理，逐步化解地方政府性债务风险。同时，抓紧建立地方政府性债务规模控制和风险预警机制，将地方政府性债务收支纳入预算，接受同级人大审查与监督；制定全面的地方政府债务管理法规，统一指导和规范各地的债务管理。
3．高度重视隐性、或有的政府债务风险防范。纵观美国地方政府债务危机历史，早期债务危机的典型成因是基础设施投资过度与经济危机造成的财政收入减少之间的矛盾，底特律破产事件的重要成因之一是沉重的养老金和退休福利负担，这一特点与美国以往的债务风险成因存在区别。世界银行(2013)也注意到了这一现象，并认为“美国未来的地方政府破产可能会被养老金和健康医疗债务所驱动”。这一现象对我国政府债务管理有警示意义，美国政府养老金显性债务的的近忧其实应是我国的隐忧。我国现行企业职工基本养老保险制度采用的是现收现付制与基金积累制并存的“统账结合”模式，由于是在现收现付、没有任何资金积累的情况下建立起来的，存在大量的资金缺口，目前处于“空账”运行状态。随着我国人口老龄化问题日益加重，加之养老保险覆盖范围的扩大，使得社会统筹基金入不敷出，这一缺口在未来将实实在在地转变为政府的负债来源。作为社会保障体系资金缺口的最终支付者，政府对该养老金风险、以及其他的类似潜在风险因素必须引起高度重视。
4．有必要逐步创造条件建立我国的地方政府破产制度。综合各方面情况看，建立我国地方政府破产制度有其必要性和紧迫性。其一，有必要在中央与地方政府之间建立债务风险的“防火墙”，中央政府如过度承担地方政府债务风险，将给宏观经济发展带来负面甚至是灾难性的影响。其二，有必要通过建立破产制度对地方政府进行惩戒。政府破产制度的缺位会使得地方政府缺乏危机意识，认为地方债“太多而不能倒”，将财政赤字想方设法转嫁给上级政府和纳税人，损害政府信用和债权人利益。通过大幅缩减于破产城市公共支出、追究相关官员责任，政府破产制度的建立可以在一定程度上解决这些问题。其三，对暂时出现资金困难的地方政府，通过破产制度给予必要的救济有其合理性，是世界各国普遍的做法。其四，从国内情况看，地方政府债务重整的一些做法已经在实践中出现，如对部分已经出现违约的地方政府债务，以商业银行为主的债权人已经自发出现了集体协商、一致停止诉讼、“共进共退”等类似破产重整的做法。有必要在法律层面对其进行引导和规范，通过法定程序解决地方政府债务风险。尽管目前建立我国地方政府破产制度的若干基础条件尚不成立，如中央与地方政府财权和事权划分不匹配、不清晰，地方政府作为债务主体的独立性存在问题，地方财政的硬预算约束机制尚未完全确立，但从长远看，通过法律程序解决地方政府风险是必由之路，我们应未雨绸缪，在条件成熟的时候建立地方政府破产制度。
【责任编辑 张兵男】