杨玉霞
(辽宁大学，沈阳110036)
内容提要：中国以建立现代公共预算为目标的实质性预算改革初见成效，并在新修订的预算法中充分体现。然而，改革仍未解决政治体制变革滞后、预算权分散、预算公开透明不到位等深层次的矛盾。盘活财政存量资金政策的推进为解决公共预算改革深层矛盾提供了契机，从预算权力结构重构实现公共预算民主化、完善全口径公共预算体系、提高预算编制准确度等方面探求当前公共预算改革所触及的深层次矛盾化解之路径，使公共预算成为治理国家的基本制度，促进经济转型升级。
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关键词 ：公共预算改革 财政存量资金 预算权力结构 全口径预算 国家治理
中图分类号：F812.2 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)09-0045-07
[收稿日期] 2015 -06-01
[作者简介]杨玉霞，经济学院副教授，经济学博士，研究方向为财政税收理论与政策。
[基金项目]本文为教育部留学回国人员科研启动基金项目“以激活财政资金存量为契机深入推进中国公共预算改革”（第48批）、辽宁省科技厅软科学研究项目“辽宁老工业基地全面振兴与财政预算管理体制变革研究”(2012401024)和辽宁省财政科研基金项目“激活财政资金存量视甬下的公共预算改革研究”(13C033)的阶段性成果。
历时十余年的中国公共预算改革，面临着难以破解的预算权力结构问题。于2013年7月3日国务院常务会议提出的激活财政资金存量及之后，以2015年1月21日发布的《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号）为切入点，深入推进公共预算改革，对于在中国真正建立起现代公共预算制度，使公共预算成为治理国家的基本制度，推动公共预算研究走向经济学、政治学、管理学和社会学百花齐放均具有重要的理论意义。并对当前稳增长、促改革、调结构、惠民生政策目标的实现具有重大的现实意义。
一、公共预算改革深层矛盾解决契机
中国以建立现代公共预算为目标的实质性预算改革，改善了预算权力结构，新的预算程序逐渐形成，通过资金约束政府及其各个部门活动的改革目标初见成效，改革成果日臻完善并在新修订的预算法中有充分的体现。然而，改革仍未解决政治体制变革滞后、预算权分散、预算公开透明不到位等深层次的矛盾。激活财政存量资金政策的提出为公共预算改革的深入推进提供了契机，激活存量不仅仅是国库账面上的现金存量，更重要的是利益存量的调整。
（一）公共预算改革面临的深层矛盾焦点
1．预算权分散折射出的某些需要改革的政治过程
我国公共预算改革进行了十余年，取得了巨大的成就，但一直没有改变既有的预算分配权，即预算权在财政部门、计划权在发展和改革委员会，教育部和科技部也拥有少量预算资金的分配权。人民代表大会作为立法机构应该行使的预算监督权一直流于形式。预算权的分散与人民代表大会对于预算的形式上的监督与我国的行政体制是有必然联系的，政府预算作为财政管理的重要工具之一，从其产生的那天起就天然地与政治联系在一起。我国公共预算改革推进到今天，对政治过程确实产生了很大的影响，一定程度上推动着国家治理水平的提升，但一直没有解决的预算权分散的问题，也折射出了公共预算改革到了需要中国政治过程的某些核心部分进行改革，才能促使公共预算管理制度真正在中国建立起来，进而推动国家治理向更高层次提升。
2．预算对政府财政收支制约有限导致出现大量财政存量资金
预算是制约政府财政收支活动的重要法律根据，我国的预算审查监督制度还不能满足社会主义民主政治建设和依法治国的需要，还没有完全实现宪法和法律关于预算审查监督的精神，实践中缺乏成熟的法制化运作规范和有效的具体措施。
目前财政资金的分配，是利益集团博弈的结果，更多地考虑财政资金多多益善，而未对效率如何给予充分的重视。财政支出方面，在编制预算过程中，党政领导主导财政支出安排，导致预算编制和财政支出结构不合理，财政执行主体不遵守预算，财政支出活动过于任意，致使政府财政越位和缺位的现象同时存在，支出超预算问题突出，财政支出资金使用效益有待提高。财政收入方面，各部门单位的预算超收收入普遍未纳入立法机构的预算审查，非税收入亦缺乏相应的法律规范、程序约束和预算监督，导致大量的财政资金不受立法机构和社会民众的审查监督。收支两方面缺乏约束的多年运行，致使目前财政沉淀了大量的财政存量资金，未能得到合理的配置使用，财政资金使用效率低下。也反映出现行政府预算制度中专项支出、法定支出等的不合理，预算编制科学性准确性的欠缺，预算执行的随意性等。
3．全口径预算逐步实现但透明度依然较低
预算透明度是衡量一国财政民主化和财政监督力度的重要指标。预算真正做到透明公开的前提是，预算要涵盖所有的政府收支活动即全口径预算，并且细化到每一笔收支的具体用途。
政府预算透明公开是公民民主意识的体现，是政府的法定义务。我国的预算透明公开随着全口径预算改革的提出与推进取得了一定的进步，但是仍然存在一些亟待解决的问题。第一，预算编审缺乏民众参与，限制了公民的预算参与和监督功能的发挥。由于人大代表预算专业知识不足，又往往使预算审批流于形式。第二，公开的政府预算信息并非全口径预算，且质量低。我国的目前预决算体系基本实现了全口径，但政府提供给人代会比较详细的预算仅是公共财政预算，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算仅提供收支总额情况，而且国有资本经营预算和社会保险基金预算并非全口径的；公开披露的政府预算信息多集中于预决算信息，财务信息非常有限。第三，公布的预算信息比较粗略，难以为信息使用者有效使用。
（二）深层矛盾化解契机
2013年7月3日国务院常务会议提出要研究激活财政资金存量，这无疑给公共预算改革所面临的深层矛盾提供了化解的契机，因为激活财政资金存量问题，说到底是改进公共预算管理、提升政府预算管理水平问题。现有预算体制下，各部委都有财政资金分配权，激活财政存量实际上可以理解为在利益分配的存量上做文章。从预算权力结构重构实现公共预算民主化、完善全口径公共预算体系、提高预算编制准确度等方面探求当前公共预算改革所触及的深层次矛盾化解之路径，使公共预算成为治理国家的基本制度，促进经济转型升级。寻求化解路径的过程也即解决如何激活财政资金存量的过程。
继激活财政资金存量提出后，国务院于2015年1月21日又发布了《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号），为打好公共预算改革攻坚战又增加了一筹胜算的法码。
二、重塑预算权力结构实现公共预算民主化
十八届三中全会公报表明，只有打下现代财政制度的坚实基础，才能收获到现代国家治理体系和治理能力的成果。通过提升财政在国家治理中的定位，明确未来中国财政改革的目标、关键领域等一系列问题。随着市场经济下公民法治意识、权利意识的提升，要求政府提供公共服务的机制与方式也发生了改变，财政也必须适应这种变化，以激活财政资金存量为契机，打破原有利益格局，理顺重塑预算权力结构，理顺各个国家机构及其内部的权力关系，实现预算民主化，建立现代公共预算制度。
（一）实现预算权的合理配置
我国的预算权分散问题是现有的政治体制下的产物，对其的合理配置有待于对现有政治体制中相关部分的突破。公共预算改革不仅仅是预算本身的事情，其与政治过程是相互推动的，公共预算改革推进到一定阶段就需要政治过程本身的相应变革才能让预算改革继续前行，而公共预算改革又会在新的平台上继续推动政治过程更趋合理完善。由于我国的预算权分散的问题由来已久，所以对其的调整可以分两步走。
预算权分散近期的解决办法就是对财政部门以外的有预算分配权的部门所形成的预算项目实行绩效导向的管理。因为财政部门以外的这些有预算分配权的部门所形成的预算项目在公开性方面做的还不到位，有些项目的形成过程不规范，因此其项目实施的效果低效率的情况就在所难免。在预算分配权所涉及到的相关财政体制还没有改革到位的情况下，我们可以先从提高这些项目的实施绩效方面人手，建立评价体制，采取科学的评价体系，使预算资金能够得到有效的配置，实现资源利用的最大化。
长期的解决办法也是终极的目标是合并预算分配权。在实现人民代表大会实质性的预算监督权的前提下，合并预算分配权的具体操作有两种方式供选择：一个是将现有的财政部门发展成为一个拥有全部预算权力和很高的独立性的预算机构；另一个是参考美国的模式，将当前财政部门的预算权和发展改革委员会的计划权以及其他可以分配少量预算资金的部门的预算分配权整合到一起形成类似于美国的“计划与预算委员会”这样的一个职能部门，负责预算的编制、预算支出的总额控制和中长期规划的制定，财政部门集中精力只负责执行预算的收入和支出。
（二）强化对财政收支的制约和监督，保障财政民主化的实现
公民赋予了政府运作公共财政的权力，因此民主要求对政府受托责任进行监督。那么，公民有权对其所交纳税收的使用情况，即对政府的活动进行监督。可采用民主监督形式和以民主为导向的完整财政监督体系。民主监督形式是除国家权力机关对财政实施的监督、财政部门自身的内部监督等行政监督之外的民主监督形式。为群众提供各种监督平台，制定财政监督信息网络、提高政府政务公开程度，加强基层预算民主的顶层设计，实施立法听证，积极推进基层预算民主，形成权力机关监督的动力支持和政府滥用职能的外在舆论压力。
以民主为导向的完整财政监督体系是一种与市场经济发展相适应的现代化财政监督模式，由单纯凭借国家政治权利强制约束转变为加强财政监督法制建设，建立完善的财政监督体制，是一种财政监督理念。当前可把强化权力机关的全口径财政监督权作为突破口，在立法层面上对同级政府所有收支进行全口径控制和监督，把对财政收支审查监督的重点放在提高质量和效率上，提高财政资金使用的效益。在行政层面上，财政部门对所有政府收支进行全口径管理。强化预算问责，违反预算应当承担相应的法律责任。通过预算执行情况的问责，督促政府严格在批准的预算范围内行事，真正为民众利益筹集资金、支出款项。建立对政府管理资金的绩效考评体系，树立“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效预算资金分配机制。
（三）提高预算透明度，保障公众知情权
政府预算公开透明是依法行政、依法理财和社会主义民主政治建设的重要内容，它对改善管理、谋求公平、促进和谐意义重大。一个社会的民主进程在很大程度上由公民的参与度决定。因此，推进民主进程，推动政府预算透明度的提高，就要积极扩大公民的参与，使民众充分享有预算的知情权，同时享有预算的表达权和监督权，这是建设财政民主的重要内容。随着公民权利意识、民主意识和参政议政的主动性、积极性日益提高，要求政府依法、科学、民主、透明地理财。而公民有效行使财政监督的基本前提就是财政信息的公开透明及民众参与。财政公开和预算透明是财政民主对现代市场经济国家建立透明、民主、廉洁、高效政府的内在客观要求，是完善我国公共财政的重要内容，是体现人民当家作主的社会主义民主政治的要求，体现公共财政的本质要求。
三、完善全口径预算管理制度有效监控政府收支活动
现代公共预算制度要求将所有的政府资金全部纳入预算，即全口径预算管理，是保证预算可问责的基石。全口径预算管理是我国在推进部门预算改革的进程中逐渐形成的一个预算术语，官方文件对该术语的提及分别在2003年、2005年和2012年，从“实行全口径预算管理”到“逐步实行全口径预算管理”到“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，体现了十年来全口径预算管理制度的逐渐完善与强化，反映出全口径预算管理改革经过十年来的推进与完善，已经不仅仅局限在财政体制改革领域内，已经开始触及政治体制改革，开始触及到公共预算改革的深层矛盾之所在。如果说十八大以前的全口径预算管理的实行旨在把政府的全部收入和支出都纳入到预算内来管理，接受广大公众的审查和监督，那么十八大以后全口径预算管理改革的推进则是又提高了一个层次，提高到了政治体制改革的层面，是要把政府的全部收入和支出活动都置于立法机关的控制之下，实现对政府活动的有效控制，保障政府作为广大公众的受托者在代理全社会公众筹集和使用公共资金的过程中，能最大限度地满足和符合广大公众的根本利益。从而推动了政府预算从以确保国民经济和社会发展计划的顺利实现到向控制行政权以更好地维护纳税人权益的转变。虽然十年来全口径预算管理取得了非凡的成就，但仍有一部分公共资金目前没有纳入到预算内来管理。如大量的省市县的专项转移支付收入、地方性政府债务在政府预算中没有反映，文化卫生企业、科研企业、邮政企业、国有的房地产企业以及银行的国有资本还游离在国有资本经营预算之外，社会保障的全部事务中只有社会保险基金有预算等。
（一）规范政府间转移支付制度彻底消除预算外资金
要彻底消除预算外资金，必须明确现代公共预算制度下全口径预算应该确切涵盖的范围，规范政府间转移支付制度，从根源上解决地方政府滋生预算外资金的动机。
1．全口径预算收支确定的标准
随着国家人均GDP水平的不断提升，处于市场经济转型期的我国政府职能也在发生着适应市场经济规律的变化，从转型初期的重资源配置兼顾收入分配和社会公正，逐渐承担起越来越多的公共受托责任，不断提升用于缩小社会收入分配差距和实现社会公正的转移支付比例。而实现这些目标的责任主体，在我国这样一个国家掌控着大量的国有资产（包括土地、资源、国有资本）的国度里，就不能只有限地认为是政府机构本身，随着财政问责机制的建立和完善，非盈利性的社会组织、国有独资控股参股企业以及一些私营部门也成为提供公共品和公共服务的一个有益组成部分。因此全口径预算收支所涵盖的范围应该是除了政府机构自身的收支外，还要囊括国家为满足社会公共需要而履行其职责直接或间接所掌控和打理的各种形式的公共资金的收入和支出，以及各种显性和隐性的政府债务。即不管政府机构还是部门单位，凡是凭借国家政治权力，依据国家资源和国家信誉而在社会分配领域中取得的合法合理的收入都应该作为政府收入在全口径预算中反映；对其在弥补市场失灵、市场缺陷和构建完善的市场经济制度而发生的合法合理的支出都应该作为政府支出在全口径预算中反映。
2．规范政府间转移支付制度切断预算外资金滋生的动因
明确了全口径预算所涵盖的收支范围，即明确了政府应该承担的职责和可支配的财力，要真正实现预算收支全口径管理，就要从根本上杜绝预算外资金产生的可能条件。依据事权、财权、财力相匹配的原则，各级政府要拥有与自己所承担的职责相适应的财权财力，规范的预算管理体制会划分清楚各级政府所拥有的财权财力，对于各级政府间事权、财权、财力不匹配的部分要通过规范的政府间转移支付制度来完成。转移支付制度科学合理，就会从根源上切断预算外资金产生的可能机会。
新修订的预算法和《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发[2014]71号）都明确给出了当前完善政府转移支付的制度的目标、原则和主要措施，接下来要做的工作就是如何不打折扣地落实好这些措施方案，切实建立起规范的政府间转移支付制度，彻底实现预算的全口径管理。具体的措施如下：
一是在现有的转移支付制度的基础上，对转移支付的结构进行优化。目前我国的政府间转移支付主要是由一般性转移支付和专项转移支付构成。一般性转移支付的基本目标是要实现各地基本公共服务的均等化，专项转移支付是要实现对中央对地方委托的项目和地区性收益外溢项目的补助。由于对转移支付制度的监管缺位，致使专项转移支付在管理中出现“跑部钱进”和“半拉子”的现象时有发生。未来完善的思路是，逐渐实现以一般转移支付为主、专项转移支付为辅并辅之以定期评估和退出的机制，构建科学公平的财政资金分配和使用的转移支付制度。厘清中央政府和地方政府各自应承担的职责，甄别筛选目前的专项转移支付，完全属于地方政府职责的专项转移支付逐渐取消，以一般性转移支付来实现地方的财力与事权的相适应；竞争性领域的专项转移支付逐步退出交还给市场来运行；合并转移支付目标、资金的投放方向和管理方式雷同的专项转移支付；对于新增的专项转移支付项目和资金规模要严格控制，要实行对专项转移支付定期进行评估和适时退出的机制。在规范专项转移支付的同时，要逐步完善一般性转移支付，提高一般性转移支付占政府间转移支付的比重；属于中央出台相关政策而造成地方政府支大于收的缺口，一般应由一般性转移支付来解决；要加大对“老少边穷”地区的转移支付力度。
二是在现有转移支付制度的基础上，优化政府间转移支付的管理办法。对转移支付项目的设立审批、资金的分配下拨、使用过程中的时时监控管理、项目完成后的绩效评价以及相关信息的公开等等要做出明确具体的规定。属于中央政府和地方政府共同承担的职责事务，应该按各自所承担的职责安排相应份额的资金；属于中央政府应该承担的职责事务而委托地方来执行的，不得要求地方提供配套资金。对于转移支付金额的下达要及时，上级对下级的转移支付预计数要提前下达，按因素法确定而且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。对农业人口转移的问题可以考虑建立财政转移支付与农业人口挂钩的机制来应对。对于地方各自安排的本级的专项资金也要严格管理，注重资金使用的绩效。
（二）完善复式预算加强全口径预算管理
我国的公共财政资金有着自己的国情在里面，除了由国家凭借政治权力分配而形成税收收入和非税收入以外，还有国家凭借财产权力分配所形成的大量国有资产资源收入。因此，我们国家无论在理论上还是实践中都一直在探索着我国复式预算制度的完善。目前已基本建立起适应公共财政要求的公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的复式预算体系，但还没有彻底地实现全口径的预算管理。因此，加强全口径预算管理还可从完善复式预算这个视角来采取相应的对策。
1．建立大口径的国有资本经营预算并逐渐调整支出方向
一是扩大国有资本的涵盖范围。要实现预算管理的全口径目标，国有资本经营预算就要继续扩大其涵盖的收入范围，不仅要包括全部国有资产管理委员会监管的企业和中央政府本级所属国有企业，还要对国有企业的各级地方政府建立起国有国有资本经营预算制度。并在国有资本经营预算的基础上，逐步将国有资本以外的其他国有资产资源纳入预算，形成国有资产资源预算，全面反映国家以资产所有者身份参与社会资金分配的全部活动。
二是调整国有资本的支出方向。国有资本经营预算支出资金的安排基本上是把非国有企业排除在外的，其资金安排主要用来调整国有经济和产业结构，帮助国企解决改制过程中所遇到的历史遗留问题等，一大半的资金基本上是在国企内部进行自我循环的。而国有资本经营预算是有其公共性的，要维护国有资产所有者即广大公众的权益，要调整优化国有资本结构扶持薄弱产业的发展，要引导培育市场使其逐步完善。因此，国有资本经营预算的支出应该以其公共性为基本的价值取向。一方面，国有资本经营预算的支出要用于惠及民生的项目上，让广大公众分享到国有资本的收益，改变当前具有一定垄断性的国有企业与非国有企业间收入分配差距悬殊的现状，尽显国有资本应有的公共性。另一方面，国有资本经营预算的支出要逐步走向不以盈利而是以提高社会效益为目的，支出方向主要是公共品和准公共品的提供。
2．建立宽口径的社会保障预算
目前编制的社会保险基金预算是按保险基金的险种编制的，保险基金的收入由国家、企业和个人三方来承担。还没有把社会福利和社会优抚这两个完全由国家财政扶持的社会保障项目囊括进来。完善的社会保障预算应该把所有与社会保障有关的资金都涵盖在其中。我们努力的目标是逐渐理清财政公共预算与社会保障预算的界限，通过复式预算的完善和全口径管理的加强，从根源上把社会保障预算支出与财政公共收支割离开；
社会保障预算是有其规模上的渐进增长和福利刚性特征的。因此，我们可以在社会保障预算的管理中加入绩效考评的因素，如社会保险基金使用的保值增值、社会福利享用时的杜绝道德败坏行为等，提高预算资金的使用效率，使广大公众能够真正的受益于社会保障预算带来的好处。完善与社会保障相关的法律法规，保证社会保障预算的资金供给，完善预算的公开透明性，保证社会保障预算支出真正惠及民众。
3．准确定位各预算的资金分配领域理顺各个预算之间的衔接
公共财政预算要确保国家机器的正常运转，主要分配应该统筹安排使用的财政资金；政府性基金预算是要确保一些具有特定目的的项目能够按需提供，主要分配不适合放在公共财政预算里安排的具有特定用途的财政资金；国有资本经营预算是要保证国有资本的保值增值并将其收益惠及全民，主要分配国家以所有者身份而取得的那一部分财政资金；社会保障预算是要让公民能够在老年、生病和发生意外时将风险降到最低，主要分配国家社会保险费和其他各种用于社会保障的资金。此外，国家还要适时将政府债务预算纳入到政府预算体系中，政府债务预算主要分配以债务形式取得的财政资金，主要用于注重社会效益的建设性支出方面。
以上五个预算都是政府预算的有机组成部分，在发挥政府预算管理财政资金的工具的职能作用时应当统筹使用，有效衔接。由于各预算的功能和资金分配领域的不同，相互之间的关系应该是：政府性基金预算和政府债务预算自求收支平衡；国有资本经营预算扩大涵盖范围并提升收缴比例，要成为补充社会保障预算支出和公共财政预算支出的主要后盾；公共财政预算和政府性基金预算是并行的共同投入关系，一般相互间不发生资金调剂；社会保障预算有结余不与其他预算发生调剂，社会保障预算有缺口，公共财政预算有支持的义务。
四、提高预算编制准确度实行总额控制
我国预算执行存在的超收预算收入、年终突击支出预算、大量财政资金沉淀闲置等问题，表面上看是预算执行问题，根本问题在于目前预算编制的科学性准确性不够，缺乏总额控制机制对政策制度和预算分配的硬约束。
（一）提高收支预算预测的准确性
预算编制是整个预算工作流程的起点，也是所有预算管理工作的基础和关键，而预算收入和预算支出编制的准确性则又是基础的基础。在实现全口径预算管理和各部门单位完全按照新的收支分类科目进行编制预算的前提下，目前提高预算收入和预算支出测算的准确性主要从延长预算编制的有效时间和建立控制新增财政存量资金形成的机制两方面介入。
1．延长预算编制的有效时间
考量预算编制的时间长短科学与否，不仅要考量其编制时间绝对值的多少，还要考量预算编制的时间与一个完整的预算周期相比的相对值是多少。
随着部门预算改革的推进以及相关预算改革方案的实施，我国政府预算的编制时间在中央这一级延长到八个月，省以下则还没有这样一个时间保证，各地方政府的预算编制时间根据各自预算改革的推进情况各有差异。从政府预算编制时间的绝对值上来看，即使各地方未必达到八个月的时间，但部门预算改革推进后一般也能达到六个月的时间，这个时间绝对数反映出我国政府预算编制的时间好象还可以。但如果从相对数上来考量，即把预算编制的时间放在一个完整的预算周期里来考察，我国的政府预算编制时间未免有些短，直接影响到预算收支预测的准确性。我们可以与政府预算的起源地英国及市场经济相对发达完善的美国做个比较，如表1所示，我们可以清晰地看到我国政府预算编制时间的绝对用时和相对用时。
由表1可见，我国预算编制用时从绝对数上来看比美国是短了许多，但和英国差不太多。但若把整个预算周期的时间算进来做比较，我国就差很多。不仅是预算审批时间与英美比不成比例，执行时间因为英美都有五年期的滚动预算，而使我国预算编制的时间占完整预算周期的相对值较低。
合理规划预算编制时间是保证预算收支预测准确度的重要因素之一，对预算案进行充分详细的论证需要合理有效的编制时间，而充分详细的论证是提高收支预算准确性的重要保障。我国的预算编制时间从绝对值上看还可以，但我国目前是只有年度预算，还没有实行中长期滚动预算，所以预算执行也只有一年，这样在编制预算的时候就只能考虑未来一年可能资源安排一年的活动，很难照顾到预算的可持续性和长远规划，反过来也会影响到预算收支测算的准确性。所以我国预算编制时间在未来还是要进一步调整，提高预算编制的有效时间，实行多年期预算。
2．建立控制新增财政存量资金产生的机制
政府财政部门受纳税人所托管理政府预算资金，发挥其进行预算编制、执行和决算的职能。财政部门在代理纳税人管理预算资金的过程中，行使代理职能的是部门内部具体的政府雇员，他们在代行政府受托责任时往往会有寻求增加自己预算资金自由裁量权的欲望，虽然他们主要履行的还是合理筹集安排预算资金实现财政资金使用效率的最大化。在寻求增加预算资金自由裁量权的过程中，财政部门往往会在编制预算时，人为的压低预算收入指标的预测，这样在预算执行过程中就会实现预算的超收，即实际实现的预算收入超过预算预测指标。预算的超收收入管理不到位，就会使这部分资金游离在预算管理之外，不但破坏了预算的法律性原则，也使得之后年度预算收支预测的准确性无可保障。更有甚者，有的地方还对预算超收给予奖励，更助长了这种不正常现象的广泛化，这也是财政存量资金沉淀下来的主要因素之一。
因此，要考虑建立新的竞争和激励机制，完善相关的法律法规，严肃政府预算法的约束性，消除政府财政部门获取预算资金自由裁量权的机会。比如，对于预算执行结果与预算有偏差的，根据偏差大小给予一定的奖惩措施；完善预算问责制度等。
（二）提前告知政府间的转移支付额度
当前我国的政府间转移支付制度在逐渐向一般性转移支付为主、专项转移性支付为辅的模式转变。各级政府在编制预算时，根据以往年度的既有情况和未来年度国家的方针政策及本地的实际情况，一般性转移支付在预测其收入和支出时会较符合实际。但专项转移支付却往往不太好估算，能否拿到专项转移支付以及获得的额度可变因素太多。所以要提高政府预算编制的准确度，上级政府应提前告诉下级政府转移支付的额度，这样转移支付制度本身的改进加上提前告知制度的形成，将会大大提高预算编制的准确度。
（三）制定中长期滚动预算实行总额控制
年度性的政府预算编制会使代行公众受托责任的政府预算管理部门有制造财政存量资金的动机，弱化预算有效配置资源的效率，也使预算编制的准确度打了折扣。因为这种年度性的预算使得部门预算改革后，每年下达的预算控制数和上一年的实际执行情况基本上形成了下一年预算编制的基数。制定多年期预算并实行总额控制，控制政府部门预算支出最大化的动机和或有负债的形成。多年期预算可以使政府部门在一个中期框架中进行预算决策和政策权衡，年度内预算超收的动机会在很大程度上减弱，预算的编制会最大程度地接近现实。再辅之以总额控制，尤其主要支出的总额控制，对于当前我国预算权分散在不同部门的情况，可以有效地加强预算控制，使财政资金的浪费和不合适的使用情况降到最低。从而使有限的资源能在中期预算框架和总额控制机制下达到效率最大化，也使预算编制的准确度达到最佳状态。
【责任编辑 王东伟】