张晓君１，赵君１，２
（⒈桂林理工大学，广西桂林５４１００４；⒉钦州学院，广西钦州５３５０９９）
摘要：文化人才队伍是我国实现社会主义文化大繁荣大发展的中坚力量，文化人才队伍建设契合了我国文化强国和人才强国战略。本文运用史密斯政策执行过程模型，从理想化的政策、执行机关、目标群体和环境因素四个维度分析了文化人才队伍建设政策过程。由此认为，国家战略任务导向与地方自主、理想化政策与目标群体之间的矛盾和困境导致了文化人才队伍建设政策运行过程中的主要逻辑“紧张”，是文化人才队伍建设政策在执行过程中产生一系列问题的重要原因。因此，文化人才队伍建设应该发挥地方政府的自主性和能动性，明晰政策目标群体定位，明确各部门的责任和任务，兼顾“阳春白雪”与“乡里巴人”，加强民间文化人才队伍建设。
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关键词 ：文化人才队伍；政策执行过程；运行逻辑
中图分类号：Ｃ９６１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０７－００４１－０７
收稿日期：２０１５－０５－０５
作者简介：张晓君（１９９０—），男，福建泉州人，桂林理工大学人文社会科学学院２０１３级公共经济与管理专业研究生，研究方向为公共经济管理与地方治理；赵君（１９６６—），男，河北保定人，桂林理工大学教授，博士生导师，博士，钦州学院党委书记，桂林理工大学思想政治教育研究所所长，广西高校思想政治理论课教学指导委员会副主任委员，研究方向为高校党建和思想政治教育管理。
基金项目：本文系２０１３年度国家社科基金一般项目“西部民族地区政府生态责任追究机制研究”的阶段性成果，项目编号：１３ＢＭＺ０５８；２０１３年度广西哲学社会科学“十二五”规划立项课题“十六大以来西南民族地区文化人才队伍建设研究”的阶段性成果，项目编号：１３ＢＫＳ００６；２０１５年度广西研究生创新项目“制度变迁、公共产品供给与民间组织发展”的阶段性成果，项目编号：ＹＣＳＷ２０１５１７２。
政策执行是政策得以贯彻落实的关键步骤。美国政策学者艾利森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占１０％，其余９０％取决于有效的执行”。［１］总书记针对政策执行的重要性指出：政策执行“一分部署九分落实”，［２］抓落实才能展现党的执政能力。［３］李克强总理在不同场合也多次强调别让政策“听起来好”，要切实地抓好政策落实。［４］［５］［６］自２００１年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（以下简称“十五”计划纲要）提出“实施人才战略，壮大人才队伍”以来，［７］我国实施了一系列“文化人才队伍建设”的政策和措施，取得了一定的效果，然而在政策执行的过程中却遇到了一些难题。如何提高政策执行的效果，实现建设宏大文化人才队伍的政策目标成为目前急需解决的问题。
一、当前我国文化人才队伍建设取得的成绩
及存在问题
２００２年，党的十六大作出推进文化改革的战略部署；２００３年，党中央、国务院召开了新中国历史上第一次全国人才工作会议；２０１１年，党的十七届六中全会首次提出了建设社会主义文化强国的奋斗目标；２０１２年，党的十八大报告还指出“文化是民族的血脉，是人民的精神家园。”［８］由此可见，文化的传承和复兴离不开人才，文化人才队伍建设是推动社会主义文化大发展大繁荣的人才支持和组织保障。
２００１－２０１１年，我国对于文化建设的财政支持力度不断加大。其中，全国文化财政支出１０年间增长４５０％，对于文化事业投资以及人均事业经费投入也明显增加；２００１－２０１１年，全国文化事业完成投资增长２３８％，人均文化事业费也增长４８３％。在国家财政投入的大力支持下，我国文化人才队伍不断壮大，文化产业从业机构在２００１－２０１１年间，增加了４２８０８个；文化产业人员自２００１年－２０１１年，从最初的１４０．３万人增长至２０１１年的２２０．９万人，增幅超过５０％（见下表）。
２００１－２０１１年全国文化队伍建设部分数据对比①
由此可见，自２００１年以来，随着国家对文化人才队伍建设力度的加大，文化人才队伍也在不断壮大；在２０１１年我国提出文化强国战略之后，文化人才队伍迎来了空前的发展机遇。然而，从目前学界对于我国文化人才队伍建设现状的研究来看，文化人才队伍建设依然存在以下几个方面的问题：文化人才队伍建设思想陈旧，观念落后；［９］体制、市场和使用方面存在一定的障碍；［１０］高层次人才匮乏，人才队伍结构失衡，分布不均；［１１］人才工作机制不够健全；［１２］环境难以对人才形成较大的吸引［１３］等等。目前，对于文化人才队伍建设问题的研究更多的是就问题谈问题，对深层次原因的研究还有待于进一步深入。
二、基于史密斯模型的文化人才队伍
建设政策执行过程分析
政策本身及政策执行过程是影响政策效果的重要因素。本文尝试采用史密斯政策执行过程模型来分析和研究文化人才队伍建设政策的执行过程和政策的运行逻辑，以解决目前我国文化人才队伍建设中存在的问题。
（一）史密斯政策执行过程模型
美国政策学者史密斯是最早对影响政策有效执行的因素及其过程建构模型的学者，他在《政策执行过程》一书中首次提出了一个分析政策执行因素及其生态——执行的理论模型，又称史密斯政策执行过程模型（以下简称史密斯模型）。他认为，理想化的政策、政策执行机构、政策目标群体和环境因素是影响政策执行的重要因素。［１４］理想化的政策指的是执政党和国家为了达到预期的政策目标而制定的切实可行的政策方案。政策执行机构指的是负责执行和落实政策的机构。政策目标群体指的是政策的对象，目标群体对于政策的感知是判断政策是否得到有效执行的重要依据。环境因素指的是政策在执行的过程中可能受到的包括政治、经济、文化等社会环境的影响。在史密斯模型中，围绕理想化政策，政策执行机构、政策目标群体和环境因素之间互相影响并产生的紧张状态，经过处理之后直接或者通过国家机构和团体反馈到政策制定过程中并对政策进行修正，这也非常符合中国式“分级制试验”的政策制定过程（见下图）。［１５］
二）文化人才队伍建设政策的四个维度分析
根据史密斯模型，本文从理想化的政策、政策执行机构、政策目标群体和环境因素四个维度对文化人才队伍建设政策进行了如下分析：
⒈理想化的政策分析。“好的开端是成功的一半”，理想化的政策是政策过程的开端，体现了党和国家的意志，是政策得以成功执行的基础条件。在新的历史条件下，文化人才队伍建设对落实科学发展观和实现中华民族伟大复兴有着重要意义。首先，文化人才队伍建设是我国人才强国战略和文化强国战略的需要。党的十七届六中全会首次将“建设宏大人才队伍”提升到了文化建设战略高度的层面；２０１２年，党的十八大报告指出：“文化是民族的血脉，是人民的精神家园。”［１６］其次，文化人才队伍建设政策是对中央政府制定的《文化产业振兴规划》《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》以及各种政策规定的回应。再次，《全国文化系统人才发展规划（２０１０－２０２０年）》《全国宣传思想文化人才发展中长期规划（２０１０—２０２０年）》以及各级政府的相关规划使文化人才队伍建设政策得到了很好的贯彻和落实。
文化人才发展规划是我国政府大力加强文化人才队伍建设的主要政策设计，它包括《文化产业振兴规划》在内的相关规划。中央政府在文化人才队伍建设的政策制定、资金分配、项目设计和内容传输等各个环节起主导作用，即运用强有力的国家权力，通过制定多种政策，调动各种资源，自上而下地进行大规模的文化人才队伍建设。地方政府则是在中央政府的指导下制定符合地方发展需要的文化人才队伍建设政策并负责政策的具体执行。由此文化人才队伍建设成为中央政府和地方政府共同的任务。
⒉执行机构分析。执行机构是史密斯模型中的能动要素。我国文化人才队伍建设的政策执行机构设置得较为分散。文化人才队伍建设的政策执行有的是由党组织牵头落实的，有的则是由国家行政机关和事业单位根据政策要求或者是规划安排来执行的，人民团体也代理执行部分政策。
⑴中央主管部门。目前，我国中央一级的文化人才队伍建设机构设置主要是文化部负责主管，由其出台《文化产业振兴规划》。此外，有责任承担政策执行的不仅包括党中央的中组部、中宣部等部门，还有中央政府的教育部、财政部和人力资源和社会保障部等部门。然而，这些部门的性质一方面决定了该部门的职能不会只集中在文化人才队伍建设上；另一方面这些部门都有各自的职权范围，不能越权执行其职权范围之外的政策。例如：在落实《全国宣传思想文化中长期人才发展规划（２０１０－２０２０年）》过程中，中宣部、中组部成为了文化人才队伍建设政策执行的关键部门，而文化部却成为了不起实质性作用的协调机构。
⑵地方执行机构。在上级党组织和政府的指导下，根据上位规划的安排，从中央到省（自治区、直辖市）、从省到地市、从地市到县区，层层分解任务。落实文化人才队伍建设政策的过程涉及到的部门除了要对应中宣部、中组部以及文化部等部门外，文化干部学校、文化事业单位等也成为地方政府执行文化人才队伍建设政策的主要推进力量。
⒊政策目标群体分析。政策目标群体是指政策作用的对象，是政策决定并且必须对其行为进行调整的群体。文化人才队伍建设政策目标群体就是建设宏大文化人才队伍，因而文化人才队伍就成为文化人才队伍建设政策的主要调整群体。《全国文化系统人才发展规划》明确提出要建设“七支队伍”，即党政人才队伍、文化经营管理人才队伍、文化艺术专业技术人才队伍、公共文化服务人才队伍、高技能文化人才队伍、文化科技人才队伍和文化外交人才队伍。但政策目标群体并不是只有文化人才队伍，还包括执行文化人才队伍建设政策的部门以及公众。取得政策目标群体的认同和接受是政策执行的关键，政策执行机构和公众对于文化人才队伍建设政策的认知，对于政策支持与否以及支持程度都直接影响政策的执行。
⒋政策环境因素分析。政策环境是政策外部条件的总和，包括政治环境、经济环境、文化环境、市场环境、社会环境和历史环境等等。在文化体制改革的大背景下，虽然文化体制可能面临着较大的变革，但在文化强国和人才强国的国家战略导向下，总体政治环境和文化环境对于文化人才队伍建设政策是有利的。目前，在经济环境方面，我国经济增长的速度已经放缓并面临着一定的下行压力，但我国对于文化方面的财政投入还保持着较快的增长速度，这对于文化人才队伍建设起到了积极的促进作用。然而，在社会环境方面，重人才引进、轻配套设施建设，宣传力度小、全社会对文化人才重视不够等，已成为影响文化人才队伍建设的重要因素。
从对四个维度的分析可以看出，文化人才队伍建设涉及意识形态和国家发展战略、文化的发展和传承、社会价值的引导等重要领域。在中央政府主导下，各级政府制定相应的发展规划凸显了国家对于文化人才队伍建设的重视，自上而下层层分解任务也表明党和政府希望在较短的时间内实现政策目标。
（三）文化人才队伍建设政策的运行逻辑分析
文化人才队伍建设政策的执行过程和政策的运行逻辑是影响政策效果的要素之一。文化人才队伍建设政策是典型的自上而下的政策执行过程，科层制则是政策得以顺利执行的制度基础。基于文化人才队伍建设本身的特性，从中央与地方、政策与目标群体两个角度对文化人才队伍建设政策的运行逻辑进行分析后，本文认为，文化人才队伍建设政策的执行过程体现了国家战略任务导向逻辑与地方自主逻辑的“紧张”、理想化政策逻辑与目标群体逻辑的“紧张”，这两大逻辑“紧张”构成了文化人才队伍建设政策的运作逻辑，同时决定了其现实运作绩效。
⒈国家战略任务导向逻辑与地方自主逻辑的“紧张”。规划是我国政策过程的核心机制，［１７］中共中央、国务院制定的《国家中长期人才发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》和中央政府制定的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》在进入实施阶段以后，实现文化人才队伍建设的目标和任务被分派给文化部，文化部通过《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》《全国文化系统人才发展规划（２０１０—２０２０年）》进一步将文化人才队伍建设的目标和任务细化，各省、自治区、直辖市文化厅（局），地方文化厅（局）再进一步制定相应的专项规划或区域规划并主导规划的实施。
在中央层面，许多部门都制定了与文化人才队伍建设相关的政策，如中宣部、中组部、中编办、国家发改委、财政部、人社部联合印发的《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》，中组部、中宣部、人事部联合下发的《全国宣传文化系统“四个一批”人才培养工作意见》，文化部也下发了《文化部关于开展全国基层文化队伍培训工作的意见》等。
在地方层面，各部门之间的协调主要是由所属行政级别政府的文化人才工作领导小组负责。党的十八大报告指出：要坚持“党管人才的原则”，因此，文化人才队伍建设工作一般由党委、政府统一领导，组织部门发挥牵头抓总作用，宣传部门统筹协调（部分地区以宣传部门牵头，组织部门统筹协调），有关部门各司其职、密切配合。
由此可见，我国文化人才队伍建设政策的制定不论是在中央层面还是在地方层面都有很多部门和机构参与其中，在实施的过程中更多地体现为以任务为导向。但是，按科层制的思维惯性及路径依赖，在层层分解、井然有序地执行政策任务的同时也暴露出科层制侧重纵向的上下级交流而忽视横向交流的制度缺陷。下级政府一般不会与上级政府直接对抗，但与上一级政府的职能部门属于平级单位，两者之间并不存在服从与被服从的关系，这就产生了第一个逻辑矛盾。而随着地方政府的自主性不断增强，地方政府为了实现本地区的利益，在进行政策资源分配的过程中可能无法满足文化人才队伍建设的需要。长期以来，地方政府以经济增长为目标，在文化人才队伍建设方面思想陈旧，观念落后，文化人才队伍建设所需要的体制、市场和人才还不到位，文化人才队伍建设在配套设施和环境建设上还不完善，无法对文化人才形成吸引力。
⒉理想化政策逻辑与目标群体逻辑的“紧张”。文化人才队伍建设符合国家文化强国战略和人才强国战略，作为契合国家战略的理想化政策，多个部门都推出了与文化人才队伍建设相关的政策。中宣部、中组部、中编办、国家发改委、财政部、人社部、人事部和文化部等部门或联合或独立出台相关的政策就是最好的佐证。
然而，相关部门的政策目标群体各有不同又存在交叉。例如：以中宣部为主的六部提出要建设基层宣传文化队伍，以中组部为主连同中宣部、人事部提出要建设全国宣传文化系统人才队伍，文化部则提出要建设七支文化人才队伍。多种政策、多部门参与执行的文化人才队伍建设政策使得各部门在政策执行过程中的侧重点也有所不同，如宣传人才特别是宣传干部队伍建设就是文化人才队伍建设的重点。由于政策目标群体定位不同，政策资源分配不合理，直接导致了文化人才队伍结构的不合理以及人才分布的不均衡。
政策目标定位重叠导致的政策执行过程中的责任不明已成为人才工作机制不完善的重要原因。文化人才队伍建设涉及到包括组织、宣传、文化、财政、人事、社会保障等多个部门，协调多部门推进文化人才队伍建设成为政策执行过程中必须解决的问题。“小组”是我国政府承担特殊任务的重要存在，［１８］目前，中央政府成立了中央人才工作协调小组，省市县区行政级别的地方政府都成立了人才工作领导小组，部分地区还专门成立了文化人才工作领导小组。人才工作领导小组（文化人才工作领导小组）已成为协调各部门推进文化人才队伍建设的最主要力量。一般情况下，文化人才工作领导小组办公室设在组织部门或者宣传部门，体现了党管人才的原则，但在专业上，还需要文化部门来满足文化人才队伍建设的特殊需求，而文化部门则无法独立承担或者协调多个部门推进文化人才队伍建设。这就形成了文化人才队伍建设政策运行过程中的第二个逻辑“紧张”。
三、讨论与结论：文化人才队伍建设的未来
史密斯模型中的反馈和修正机制是政策“分级制试验”的核心，虽然“分级制试验”中表现出的“自下而上”政策制定模式与文化人才队伍建设政策是“自上而下”政策制定模式相悖，但在文化人才队伍建设政策执行效果尚未达到预期目标的情况下，通过反馈和修正，有利于进一步完善文化人才队伍建设政策。
（一）协调国家战略与地方自主的配套支持政策
中央政府制定国家战略，但是战略的执行者是地方政府，地方政府是推进文化强国战略的主要力量。各地对于公共文化产品的需求和偏好都存在一定的差异，作为提供公共文化产品的主体——地方政府，需要满足地方公众的需求。因此，充分发挥地方政府的能动性，有利于其提供更加符合地方需求的公共文化产品。除此之外，每个地区都有其独特的文化，尤其是在一些民族地区，其文化更具特色，因此，尊重地方文化传统，充分发挥地方政府的自主配套支持政策的作用，有利于地方文化的传承与发展。目前，已经有很多地区提出了“人才特区”的概念，地方政府在人才队伍建设中已经证明了其主导作用，［１９］即通过地方政府吸引和集聚文化人才来建设文化人才队伍已成为直接、有效的措施。但是，地方自主的配套支持政策只有纳入到国家的整体战略当中，才符合国家文化强国战略的要求。
在文化人才队伍建设政策执行的过程中，首先，应将地方政府的“人才规划”或者“人才特区”建设纳入到国家战略之中，在国家层面对地方政府进行有效的指导；其次，在国家层面给予地方政府政策执行的空间，督促地方政府加强人才制度建设，依法行使职权；再次，地方政府应根据本地区的实际需求，充分发挥主观能动性，引导社会组织参与到文化人才队伍建设当中，提供更符合本地区要求的公共文化产品。
（二）明确目标群体定位与责任
文化人才队伍建设涉及到多个部门，由于目标群体不同，每个部门所承担的责任和任务也不尽相同，因此，在出台相关政策时，应该做到点面结合，明确各部门承担的任务和责任，并有针对性、有重点地进行考核。在出台与文化人才队伍建设相关的政策之前，中央及地方政府有必要与下级有关部门就政策的制定、执行以及考核进行有效的沟通，形成统一的反馈和考核机制。在对文化人才队伍建设进行规划时，一方面要考虑整体的需求；另一方面必须将任务细分，实行任务责任制，列出任务清单，使各相关部门在政策执行过程中都能够明确自身的任务和工作的要点。政策目标群体对应相关单位，单位责任对应任务责任人，层层抓落实。
（三）营造全社会尊重文化人才的氛围
各级政府要坚持以人为本，加大资金投入力度，采取有力措施加强文化人才队伍建设。创造有利于文化人才工作、生活和发展的条件，消除文化人才的后顾之忧，吸引急需的文化人才，稳定现有文化人才。改进文化人才管理体制，健全文化人才激励机制。坚持多劳多得、公平公正公开原则，以调动文化人才的工作积极性，使其能够在各自的岗位上做出成绩，并得到相应的物质和精神方面的激励。
（四）兼顾“阳春白雪”与“乡里巴人”
文化人才队伍建设本身承载了多重目标，集国家意志、意识形态、价值传承、文化传统以及文化服务各种功能于一身。每个人对于文化的需求有所不同，有“阳春白雪”的高雅文化，也有更具乡土特色的“乡里巴人”文化，为此，不仅要考虑“阳春白雪”，还要充分重视民间文化特别是民族文化的传承与发展。邓小平指出：“在人才的问题上，要特别强调一下，必须打破常规去发现、选拔和培养杰出的人才。”［２０］在文化人才队伍建设的过程中，还必须创新人才观念，将民间文化人才的发掘纳入到文化人才队伍建设中来，珍惜文化人才、爱护文化人才、用好文化人才，努力建设一支宏大的文化人才队伍。
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（责任编辑：牟春野）