王晓玲
（上海立信会计学院财税学院上海）
摘 要：2014年5月总书记在河南考察时首次提及“新常态”，并在同年11月的APEC上首次系统阐述了“新常态”，他表示：“新常态将给中国带来新的发展机遇。”本文主要分析“新常态"T政府财政政策的变化，包括目标、指向、采取的手段、决策过程、效果评价这几个方面的转变，适时作出与以往发展阶段不同的新的管理决策。
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关键词 ：新常态；财政政策；转变
我国经济发展经过长期高速增长的“黄金时期”，迎来了“新常态”的经济特征，经济运行从高速增长转为中高速增长，经济结构面临优化升级的要求，经济增长动力面临从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的压力。因此总书记提出了“新常态”的重要概念，提出要从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。从政府财政政策角度来看，保持平常心态，适应“新常态”经济形势，并不是无所作为，而是要根据经济情况，转变理念、转变目标、转变方式、转变重点、转变评价，适时作出与以往发展阶段不同的新的管理决策。
一、财政政策目标应转变：从调控和干预经济转变为托底和稳定社会
财政政策与货币政策作为宏观经济政策的重要手段，在过去几十年的经济发展过程中发挥的作用就是经济调控和干预。经历了数次世界经济危机并深受其影响的中国经济，得益于政府财政政策和货币政策等多方面宏观调控政策的及时干预，从经济周期的低谷中挺了过来，并保持了令其他国家羡慕的高速增长率。
但是再有活力的经济体也有到达顶峰的时刻，更何况我国如此不计一切代价发展经济，且经济主要依赖资源和廉价劳动力投入的粗放型发展模式，必然会遭遇发展瓶颈。这种瓶颈就是主席所说的“新常态”。“新常态”的出现，国际经济环境和国内发展阶段的重大变化，迫切要求我国经济加快转型升级，进一步增强发展活力和创新动力。而当前经济发展中出现的产能过剩以及产业转型滞后，都与政府对资源配置干预过多和干预不当、市场功能发挥不够、价格信号扭曲有密切关系。正因如此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中才着重强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
要正确处理政府与市场的关系，财政政策的目标必须适时作出调整，必须从原有调控和干预宏观经济转变为托底和稳定社会，以弥补市场失灵，做市场不能做、不愿做、做不好的事情。简言之，财政政策应该从经济领域退出，转而面向社会领域，为经济波动提供为公众所信赖的社会托底和保障。这种专注于经济领域的财政干预转变到社会领域的财政托底，也象征着我国进入了新的发展阶段，政府需要利用财政政策去解决更为复杂和高级的社会问题。
为经济托底和保障，意味着财政支出的理念是底限观念，财政政策的目标是要实现基本的社会公平、社会保障和社会稳定，但是具体哪些方面是能够保障社会公平、防止收入差距过大、社会保障到什么水平和层次是政府需要深入思考的问题，但总的原则应该是底线保障，限制较高水平的保障，以免政府陷入财务危机。
二、财政政策指向应转变：从有形的公共产品投资转向无形的公共服务提供
长期以来我国财政政策重心和关键任务可以分解为财政支出与财政收入政策，财政支出的任务和目标可以简略概括为一要“吃饭”二要“建设”，即政府财政支出主要保障政府机构运作所需的资金，同时要保障投资于基础设施建设和经济建设。而财政收入尤其是税收收入则是这种财政支出的保障。可以说，以往的财政政策指向或者是内容，针对的是有形的公共产品提供或投资，是符合我国前一发展阶段现实情况需要的，为经济发展提供了必须的资本与设施。
对有形公共产品的投资与供给虽然为社会经济发展提供了必须的基础条件，然而粗放式经济增长模式与粗放式政府公共产品投资模式相伴相随，产能过剩不仅存在于私人经济部门，就连有形的公共产品提供（如公路）也已趋于饱和（少数地区除外）。由于政府自身对公共需求规模估计不准确，或者过度热衷于投资建设，从而影响和扭曲了需求和供给信号，导致产能过剩和产业结构升级滞后。“新常态”经济形势下如何解决产能过剩、促进产业结构升级、探索未来产业发展方向是关键问题，财政政策必须为此担起责任。
因此，财政政策指向再也不能针对、鼓励和补贴产业发展，或者对某一类型企业进行财政支持，市场经济领域应该由企业及企业家来判断和适应，政府只需放松管制，取消一些不必要的审批，为纳税人提供较为便利的行政服务就是最好的支持。因此，财政政策应考虑政策指向转型，需要思考如何将公共服务结构和质量升级，为私人经济领域的产业发展提供更好的环境。未来财政政策应从有形的基础设施投资和产业支持政策转向无形的公共产品和服务的供给，转向关系公众健康和幸福指数的领域，这也将是未来具有无限发展空间的产业，如教育、医疗、养老、环保等方面。对这些领域增加投入，有利于提高政府公共服务的质量，将是公共生产领域产业结构的升级和转型。同样，在这些领域政府也需要处理好政府与市场的关系，注意支持和扶持的界限，为市场发展留下空间。那么财政政策应该着重于这些未来产业中外溢性强、基础性保障以及普遍受益层面的公共服务的提供，而非盈利性事业，避免重犯“新常态”之前的旧错，对经济造成干扰。
三、财政政策手段应转变：从增收增支转变为控收控支
在宏观经济调节的经济思想上，我国可以说是主张政府扩张支出以刺激需求的凯恩斯主义的忠实拥趸者。从20世纪90年代使用财政政策干预经济以来，我国一直就以不同程度扩张性的积极财政政策调节经济，所以我国财政政策手段的基调是政府增加支出以刺激经济。同时，由于长期以来经济高速增长，税收收入也保持了较高的增长速度，通过税收政策人为或税制的自动稳定器自动地实现了财政收入持续高速增长。虽说只有高增长的收入才能保障政府不断扩大的开支，但税收收入增长本身也起到了控制经济过度膨胀的作用，因此我国财政政策手段也可以称为增收。综合来看，“新常态”之前的财政政策手段可以归纳为增收增支。
进入“新常态”的经济形势下，经济增速由高速调整为中高速，经济处于下滑阶段时政府更不能随意增加税收收入，政府所有的管理政策都在竭力支持创新，鼓励万众创业，推动经济复苏，这一点已经可以从关于中小微利企业税收优惠、鼓励创业和增加就业等相关政策中读到。因此原有的财政收入高速增长已不可持续，财政支出也不能继续扩张。政府需要及时转变财政政策手段，将增收增支转变为控收控支。
控收控支，不同于减收减支。这个提法的理由是政府开支刚性导致政府一旦处于经济下滑阶段，必定会想方设法保证收入维持以往水平，不致于影响政府预算计划。控收控支的要义是政府控制从已经下滑的经济中继续收取可观收入的冲动，最起码不能再要求较高速度增长的税收收入，而非人为刻意地减少收入。一是控制收入增速，取消税收收入任务指标，只要不是人为地制定收入增长任务指标，收入增速会伴随着经济情况自然变化；二是控制通过结构性减税方式变相增加税收，经济情况恶化必定导致税收收入下滑，如果再打着结构性减税的旗号，总收入规模仍然能够维持以往的水平，就等于变相增加收入，必将影响经济复苏。
同时要严格控制政府支出膨胀的态势，学会适应勒紧腰带的新时段。一是要控制支出总额的增长，财政支出并不一定要保持年年增长，可以维持与以往大致相等的水平和规模，这就可以应对收入增速下降的影响；二是要调整财政支出结构，适当削减政府部门运转的消费性开支，尤其是减少容易引起舆论关注的“三公”经费，增加有利于赢得公众口碑的社会福利性支出，为政府平稳度过经济困难期赢得民众支持；三是要提高财政支出效率，推行绩效预算，提高预算准确度，合理评价支出的投入水平是否合适、产出结果是否达到目标。控制支出的宗旨，就是希望通过政府部门转变观念，用私人部门理财的观念办公共事务。
四、财政决策过程应转变：由统一粗放的政策供给转变为注重特殊性与参与度的财政治理
财政政策中除了税收政策由中央级和省级政府决定，财政支出的决策过程则由五级地方政府主导，体现了不同级别领导人治理一方的理念与管理艺术。这部分实现了我国中央集中制度下的地方分权，也为地方政府解决具有地方特色的问题留下了灵活性的空间。但这种传统的财政政策决策过程集中于政府首脑部门，虽是集体决策，却难以去除政府统一粗放进行供给的色彩，每一级政府在决定财政支出投向时可以有自选项，但公众却没有选择权或否决权。
“新常态”经济形势下，要求经济增长从要素驱动转变为创新驱动，传统的产业发展和产品服务供给模式已不能满足消费者的需要，市场竞争更为激烈，更注重差异化特征，能够捕捉到差异化需求的企业就能够有所创新，在市场竞争中脱引而出。同样，市场经济中的消费者也是公共经济中的纳税人，要求差异化和个性化服务的需求将会让纳税人渐渐地也不能满足于粗放统一的公共产品和服务供给，纳税人越来越多地要求公共支出透明、要求政府重视纳税人对公共产品的需求、要求自己参与到财政决策中来。
社会治理的理念已经渗入到社会各个方面，政府再也不能继续单方面决定财政政策，必须吸纳纳税人差异化的需求和个性特征，允许纳税人参与财政政策决策过程，将统一粗放的财政政策供给转变为注重特殊性与参与度的财政治理，否则政府取得收入就会面临合法性的问题，面临纳税人的心理上或纳税遵从上的抵制。
所谓财政治理，就是财政决策过程转变，一是要注重对公众意见的调研，确定财政支出投向时要进行广泛而慎重的调研，不仅要对少数大企业和重要单位进行调研，不仅要对潜在受益者进行调研，也要对小企业和可能非受益者进行调研，这个过程可能会放慢决策过程，影响行政效率，但会有利于平衡各方面利益，提高财政支出总体效益；二是注重财政支出过程的透明度，决策之后的支出具体去向应及时向公众公布，如果能经过政府绩效审计后再公布则更佳，这可以让公众看到政府财政治理的诚意；三是注重公众对财政支出结果的监督，如果有公众发现财政支出结果并不符合预期的目标，不符合公平和效率的原则，政府部门应该及时予以回应和解释，以示对公众监督和参与的重视程度。
五、财政政策效果评价应转变：从注重短期、局部和经济效益评价转向长期、整体和社会效益评价
政府通过安排财政支出和财政收入的政策手段，为我国经济社会发展提供了基本公共产品和服务，调控了宏观经济，促进了产业发展和就业增加，增加了公众福利，可以说政府是中国有史以来最有作为的政府。但是我们对于财政政策的管理与评价取得的进步却比较微小，从最初阶段无需负责，财政政策出台，实际上具体执行情况并没有规范的制度进行跟踪管理，除非领导想起来追查，才会有问责；发展到较为规范的政府审计阶段，财政支出分配下去，能够不挪用资金、忠实执行就是评价较好的；再到近年提出政府财政支出绩效管理，需要将财政支出的效果考虑进来，追责问效确实已经是很大的进步了。
财政政策效果评价经历了无需负责的“任性”阶段到政府审计阶段到政府绩效管理阶段，从混乱——规范——问效的路径显示了政府对财政政策评价和管理越来越有经验，但是即便是名义上已经推行了绩效管理，推广对纳税人满意度负责的理念，财政政策效果评价对公众而言却仍然是模糊、断裂、碎片化的，似乎对财政政策评价就是对单个项目的效率评价。我们缺少对一届政府推行某种财政理念和财政政策的长期的、整体的、社会意义上的全面评价，做的好的政府对财政支出只是针对短期的支出、局部的项目、经济结果的评价，如果政府比较独断和霸道，连短期的、局部的、结果的评价都做不到。
“新常态”经济形势下，由于经济发展处于“三期叠加”的转折时期，整个经济面临的困难是前所未有的，增长乏力、产业转型、创新匮乏、城镇化压力、人口老龄化压力、青年人就业压力以及与此相关的其他社会问题，我们整个经济似乎就是负荷满满的大船，一不小心就会撞到礁石，覆没于底。所以政府财政政策应该更为谨慎小心，避免直接参与干预经济，而只能从旁保驾护航。
因此，财政政策应从原先的注重获得短期的、局部的、直接的经济利益的财政政策转变为注重长期的、整体框架性的、符合社会利益的事项，否则不完善市场经济的失败便有了政府干预的责任。顺理成章，“新常态”经济下财政政策效果评估也应该侧重于评估长远影响，以管理和评估的手段引导政府财政政策取向，形成激励相容机制，让各级政府的行为和政策符合国家整体利益，符合跨代利益，符合长远的、整体的、社会利益。
财政政策效果评价目标的转变，需要政府在目前现有的绩效评价管理上进行一些改变：一是财政政策绩效评价要注重长期性，绩效评价不应该是一年评一次的短期评价，政策效果也不会在一年内显现出来。短期效果的评价只能针对产出和结果进行评价，对支出安排进度进行评价，这根本不是绩效评价的目标。
二是财政政策绩效评价要注重整体性。绩效评价不是项目评价，也不能是结果评价，它是对一项事业的整体评价，不能人为地分解到部门和个人。例如财政政策中侧重于对教育进行支持，那么财政教育政策的绩效评价，应该侧重于对一级政府教育财政政策效果的整体评价，而非对某个学校进行绩效评价，更不应该借此对学校、老师、学生进行绩效排名。任何有绩效排名的地方，都会将被评价主体的关注点转移到指标如何取得高分上，那必将偏离评价主体原先预设的政策目标。
三是财政政策绩效评价应注重社会公平性。现在的绩效评价一谈及社会效益，便作出社会满意度的调查，调查的对象基本上是财政政策受益者，可以想见，只要规定了这一项指标，被评价方的社会满意度一般不会太低。可是社会满意度的调查是不是就是实现了社会效益，实现了社会公平，这值得商榷。政府作出一项财政政策，难以保证所有的纳税人都受益，但是可以避免在纳税人心理上造成的不公平感。如果未受益的纳税人也能够接受这项财政政策，必然是因为这样的财政政策没有对纳税人之间的公平待遇造成扭曲，或者是即便有扭曲，也是处于能够容忍的范围，是符合纳税人的价值观的。比如，对退休人员持续调高养老金的做法，表面上看来退休人员增加了收入当然都会十分满意，但是未退休的中青年人就会考虑，政府这项增加财政支出的政策在财务上是否能够持续，到了中青年人退休时政府是否能够保障他们也有这样的养老金待遇。如果不能，这项政策就侵害了未退休人员的利益，造成了不公平。这项财政政策就未必是一项好的政策。
综上，“新常态”经济形势下，我国面临的经济和社会挑战非常多，政府主观想做的，以及公众期待政府做的事情都非常多，财政政策如何取舍非常困难。但本文的主要观点是，财政只能做自己该做的、能做的、做得好的事情，注重财政治理，并做好自我监督与控制，做好财政政策评价。财政政策应避免涉入经济领域，否则度过了目前的“新常态”经济，又会不可避免陷入新的“新常态”恶性循环，无法脱身。财政政策不是万能的钥匙，不应该承担各方面对其超出能力范围的期望。
（责任编辑：刘海琳）