新常态下我国政府公信力建设研究
——对南京市民的调查
于水，郁佳玲，李波
（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）
摘要：在新常态下，加强政府公信力建设，对于全面深化改革和推动经济社会可持续发展有着极其重要的作用。目前，政府行为失范、社会不公平现象、网络传播渲染等是公众对政府的信任度和满意度有所降低及政府公信力弱化的主要原因。为此，应在建立反腐倡廉的常态化机制，维护社会公平正义，提高政府信息公开透明度，推动政府与公众良性互动，加强法治政府建设等方面有效提升政府公信力。
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关键词 ：新常态；政府公信力；公众参与
中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）09－0013－06
收稿日期：2015－05－05
作者简介：于水（1966—），男，山东烟台人，管理学博士，政治学博士后，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为地方治理；郁佳玲（1993—），女，江苏南通人，南京农业大学公共管理学院行政管理专业学生，研究方向为地方治理；李波（1987—），男，山东枣庄人，南京农业大学公共管理学院行政管理专业博士研究生，研究方向为地方治理。
基金项目：本文系南京市社会科学基金项目“推进南京市域治理体系和治理能力现代化研究”的阶段性成果，项目编号：14Z05；国家大学生创新训练项目“基于公民参与视角下地方政府公信力研究—以江苏省为例”的阶段性成果，项目编号：201410307062。
随着我国进入社会经济发展的转型期，“中等收入国家陷阱”问题对党和政府的治理能力提出了严峻的挑战。在全面深化改革的攻坚期，我国经济社会呈现出了主体多元、利益分化、矛盾多发的态势，因此，推进政治、经济体制改革和稳定社会秩序，就必须加强政府公信力建设。2013年，国务院办公厅发布的《关于实施国务院机构改革和职能转变方案的通知》把实现政府诚信作为治国理政的重要目标，同时明确提出要“加强政务诚信制度建设”。2014年，《社会信用体系建设规划纲要（2014－2020年）》和《关于推进诚信建设制度化的意见》相继出台，舆论界将其称为“诚信建设顶层设计的完成”，为进一步建设诚信政府提供了制度保障。以诚信政府建设带动诚信社会建设，最终在政府与公众之间形成相互信任的良好氛围，已成为政府公信力建设的目标。
政府公信力建设由来已久，自社会契约论诞生之日起，作为接受人民权力委托的政府只有获得人民的信任，才能合法使用强制力量，行使行政权力，对社会政治、经济、文化和社会事务进行管理。但不同时期的政府公信力表现并不相同。在新时期，社会经济发展环境发生了巨大变化，人民群众的物质生活水平显著提高，参与社会政治管理的热情日益高涨，这就对政府部门的执政能力提出了更高要求。因此，在社会转型期，只有把握当前我国政府公信力建设的现状，并深入剖析政府公信力降低的原因，才能有针对性地提出加强政府公信力建设的对策。
一、政府公信力的内涵界定
西方学者对于公信力的研究起源于大众传媒学，主要集中在两个领域，即信源与媒介。一是认为公信力受自身特性的影响，如信息本身的正确性、可用性；二是认为公信力受传播途径的影响，如传统媒介与互联网媒介在信息传播可信度上的不同。我国《现代汉语词典》将“公信力”解释为使公众信任的力量。在政府角度表现为政府赢得公众信任的能力，在公众角度表现为公众对政府的信任程度。政府公信力是社会信用体系的基础和保障，对社会诚信建设起着极其重要的作用。现代社会信用体系包含政府信用、企业信用、个人信用和公众信用等。政府作为公共权力的代表者、国家各类公共事务的管理者，其行为活动具有较强的代表性、影响性、指导性，对于整个社会的和谐稳定发展起着决定性作用。针对政府公信力经历的不同历史阶段，学者们从不同的角度对其内涵进行了界定，主要有以下几种代表性观点：
⒈能力说。政府公信力是政府与社会公众建立的自愿的稳定的并能在紧急状态下外化为物质力量的信任关系的能力。[1]在社会治理实践中，由于政府难以衡量有所为与有所不为的界限，使其能力受到了一定的限制。若乱作为，就会极大地削弱政府的公信力，政府的影响力与号召力也会随之降低，进而增加社会治理的难度；若积极作为，公众对政府的信任程度就会上升，政府与公众之间的相互信任关系就会进一步得到增强，政府与社会之间的矛盾或紧张状态就会得到缓解，政府的治理能力也会因此得以提升。
⒉效能说。从实际效能来衡量，现代意义上的政府公信力，是指政府通过提高工作绩效，改善政府在公众心目中的形象，赢得公众对政府的信任。从公众的角度讲，政府公信力是建立在政府工作绩效表现基础之上的公众对政府行为的主观评价。从政府的角度讲，政府公信力又是政府部门赢得公众认可的程度。可以把政府公信力的提升看成是政府实际工作取得的无形成果，因此，政府要提高办事的专业性、效率性、服务性，以提升政府公信力为目标，加强政府效能建设。
⒊关系说。政府公信力表现为政府与公众的相互关系。一方面，体现了政府实际行政工作的能力、权威性、民主性；另一方面，体现了公众对政府工作效率、工作态度等的满意度。有一个总结公式为：政府公信力＝政府行政能力×公众满意度。[2]由此可见，政府公信力充分体现了政府与公众之间的关系是相互依赖、相互影响的，脱离了公众，就无所谓政府公信力。因此，关系说也为政府公信力建设指明了方向，即政府部门必须走群众路线，深入群众，了解群众，依靠群众，密切与人民群众的关系。
⒋权力说。权力首先是一种强制力量，它意味着权力客体对权力主体的绝对服从。权力是人际关系中特定的影响力，是根据自己的目的去影响他人行为的能力。在所有的权力主体中，代表国家的合法政府仍然是规则的主要制定者，在社会政治过程和公共治理中依然具有核心的地位。[3]因此，政府公信力也表现为政府权力使用的合法性、合理性。政府部门可以合法使用公权力，约束社会公众的行为，对于不服从政府合法行为的人员采取强制性措施。但政府部门的权力是有边界的，政府的行为不能侵犯公众的合法权利，否则会导致政府公信力的大幅度下降。
二、我国政府公信力的现状分析
伴随着民主化进程的不断推进，公众参与社会管理的热情日益高涨；在社会治理实践中，政府作为民主化进程的推动者，正在不断地进行着改革和创新，以提升自身的公信力，但仍存在不足的地方。例如：目前政府举办的各种听证会、信息公开、网民热线、选举等活动耗用了大量的人力、物力、财力。在上级和下级以及公众的监督之下，政府为了顺利开展活动和保障自身利益，还对有些活动做了“暗箱”调控。笔者曾在南京市发出550份调查问卷，据收回的523份问卷显示：有14.9％的公众在不断加强政府建设的过程中自身利益得到了满足，对政府的评价会表现为“满意”，其参与政府活动的频率相对较高。有8.8％的公众始终保持对政府“不满意”的态度，表示不愿意参加政府举办的活动，当然这其中包含个人偏见、合作能力不足、文化知识欠缺等因素。但从政府角度看，也存在信用建设不足，与公众互动性不强等问题。从调查的结果看，公众对政府的总体满意度不高，其中约有78％的公众认为政府工作表现一般，对于参加政府开展的活动表示无所谓。由此说明公众在心理上对政府的信任还存在一定距离。
在公众对“如果条件允许的话，您愿意担任人大代表参政议政吗”与“如果条件允许的话，您愿意参加政府举办的听证会吗”的交互分析中，X2检验说明，对这种说法认同度不同的公众在对于“担任人大代表参政议政”的意愿方面有显著的差异。从交互分析表中可以看出，对于是否愿意参加听证会，表示“愿意”参加听证会的公众也愿意在条件允许的情况下担任人大代表参政议政；而表示“不愿意”参加听证会的公众也不愿意担任人大代表。由此可以看出，公众参与政府举办活动的意愿度与政府举行活动的形式无关。因此，政府应提高对公众互动意愿度的关注程度，从而赢得公众的信任（见表1）。
由方差分析后的F检验结果显示，在公众参与情况的三个水平上，公众对政府公信力评价的均值有显著差异（P＜0.01）。从公众参与情况与公众对政府公信力评价的方差分析描述性统计表中可以看出，经常参与政府活动的公众比基本不参加政府活动的公众对政府评价的均值高了0.1分。可见，参与政府举办的活动次数比较多的公众对政府的评价也较高。公众对政府举办活动的热情度越高，政府服务的积极性也会随之提高；如果政府的努力得不到公众的肯定，其工作态度、办事效率则会受到影响，进而不利于政府公信力建设（见表2）。
根据公众对政府服务态度、办事效率、征求民意、信息公开四个方面的满意度评价，表示“非常满意”的人最少，表示“一般”的人最多，说明政府自身建设尚未得到公众的认可。其中，对于政府信息公开情况，“非常不满意”的公众占23.9％，高于其他几个方面。因若干不可控因素，如由于被调查者身份不同，与政府的交集程度不同，对政府的评价具有主观性和随意性，故调查结果存在一定的误差，但其也能从另一个角度反映出政府公信力弱化的现状（见表3）。
三、当前我国政府公信力弱化的原因
⒈在部分政府公务人员中依然存在着腐败行为。当前，受物质利益的诱导，部分政府公务人员丧失了自己的道德底线，以权谋私，侵犯公众合法权益，已经成为政府公信力弱化的主要原因。其中，一些政府公务人员官僚主义作风严重，只唯上，不唯下；在金钱、权力、美色面前，部分官员抵制不住诱惑，追求个人私利，严重损害了公众的权益。尽管我国已出台了公务员廉政建设系列规章制度，特别是加大了对贪污犯罪的刑事处罚力度，但腐败现象依然不同程度地存在。
⒉社会上存在较多的不公平现象。改革开放以来，效率优先的理念得到了很好的贯彻，但以利益为核心的市场经济使资源配置按照逐利动机向部分地区、少数人群集聚，导致城乡差距、区域差距、贫富差距不断拉大，社会矛盾也因此变得更加尖锐。作为以公共性为本质特征的政府部门，在GDP考核的压力下与市场主体达成利益联盟，以期推动经济快速增长。在此过程中，导致环境遭到破坏，资源逐渐枯竭，公共服务缺失，农村青山绿水减少，城市雾霾天气显著增加，公众对政府的不满情绪逐渐泛化。有些政府部门不仅没有起到弥补市场经济缺陷的作用，反而助推了社会分化的加剧。
⒊政府信息不够公开透明。21世纪初我国进入互联网时代，政府部门开始实施“政府上网工程”建设，各级政府部门普遍建立了官方门户网站。有些地方政府还开通了政务微博，以此加强与公众的互动，但是政府信息公开仍然存在诸多问题。例如：有的政府网站信息更新缓慢，成为众所周知的“僵尸网站”；有的网站只公布次要信息，对关系群众利益的重要信息则会有所保留；多数网站只公布新闻信息，而对具有社会效应的基础数据并不公布。从信息不对称理论出发，在政府与公众的委托代理关系中，公众处于信息劣势，无法获得政府的完全信息，只能从自身利益最大化和成本最小化出发，对政府提出质疑和给出差评。[4]
⒋政府与公众的互动性不强。政府应关注公众的背景因素，如年龄、职业、收入、文化程度、政治面貌以及居住地区等，采取不同的政策，提供不同的参与渠道，因人而异，因地制宜。据被调查者反映，公众参与较多的是选举、听证会等政府举办的活动，但主动性不强，更多的是被动参与。一部分公众认为，政府举办的活动形式化比较明显，是否参与对结论并无显著影响，因而对政府举办的活动缺乏热情。此外，由于一些公众受教育程度不高，对政府工作、政府理念、政府举办活动的认识有限，对政府举办活动的评价容易带有较强的主观性或存在一定的偏见，使政府与公众之间很难形成良好的合作互动关系，政府公信力也因此受到了一定的影响。
⒌部分政府公务人员法治意识不强。某些政府部门在管理工作中“官本位”思想仍然占主导地位，同时，由于自上而下的权威型决策惯性，无论是制定政策还是政府行为，大多数情况下都是由上级管理者制定大致方向，由下级讨论提出意见，最后多数人就某一主题达成共识。虽然党和政府积极倡导“依法治国”，但“人治”、官员滥用职权、以权谋私、违法行政等现象依然不同程度地存在，导致一些政府公务人员在工作中对“法律”视而不见。近年来出现的违法行政案件明显反映了这一问题。法律约束力对官与民是平等的，而政府作为人民利益的维护者，若有法不依、执法不严、违法不纠，在公众面前就会失去威信，政府的公信力也会因此大打折扣。
四、加强我国政府公信力建设的对策
政府公信力若能够与其他公共管理机制共同维护社会的稳定和秩序，在政府与公众之间搭起一座相互信任的桥梁，就能在复杂的社会中维护政府与公众的关系，成为社会稳定的重要枢纽。若政府丧失了公信力，公众就会采用粗暴的方式维护自身的利益，社会秩序就会受到破坏。若政府公信力大幅度提升，公众对政府的信任度也会随之上升，政府与公众就会形成良好的互信合作关系，公众所有的行为都会在规则的框架内合理运行，社会也将向着有序的方向运行与发展。
⒈建立反腐倡廉的常态化机制。腐败现象是影响政府公信力的首要因素，因此，加强政府公信力建设应从严治吏，建设廉洁型政府。一方面，要加快反腐败立法工作，健全惩处腐败行为的法律体系，明确各行政监督主体的法律地位和职责，完善行政监督机制和行政问责制度，依法追究政府工作人员违法乱纪应承担的责任。另一方面，要转变政府职能，厘清政府与市场、社会的关系，改革行政审批制度，降低政府部门对市场的过度干预程度，减少政府部门的“寻租”机会。推进行政伦理建设，不断加强政府部门公务人员的职业道德修养，使其能够从人格上、思想上做到自我反省、自我教育、自我约束。
⒉树立社会公平公正理念。实现社会公平公正是行政主体在实施行政行为过程中的责任与义务。在政府行政过程中，必须把社会公平公正放在第一位。政府作为“社会规则”的制定者，应本着公平公正的理念，对违反“社会规则”的人员一视同仁。只有政府真正做到公平公正，公众才会信任政府，政府的公信力才能得到提升。只有建立良好的政府与公众互信合作关系，才能提高政府的权威性和执行性。无论是政治、经济、文化、社会、生态哪一个领域，政府公信力都是一个热点话题。社会主义社会是一个人人平等、公平公正的社会，这就要求政府在实施行政行为的过程中要始终遵循公平公正的原则，不能以权谋私，侵害公众的合法权益；在行使公众赋予的公共权力时，政府公信力能确保其公平公正地行使权力。改革开放以来，社会贫富差距扩大、教育资源分配不公、城乡发展不均衡、社会保障体制不健全等问题的出现，使政府作为对社会资源进行权威性分配主体的地位受到了质疑。近年来，政府部门为进一步维护社会公平正义，积极致力于城乡一体化发展，以推进基本公共服务均衡化配置，健全完善社会保障体系，使政府公信力得到了显著提高。
⒊提高政府信息透明度。在现代社会中，政府信息公开与政府公信力建设是相辅相成的，政府信息公开已不是政府的单方面行为，而是政府与社会之间的一种互动行为。[5]目前，每个政府网站中都增设了“信息公开”一栏，如江苏省人民政府网站包括公开指南、公开目录、公开制度、公开报告、依申请公开五大板块。具体的公开信息有：中华人民共和国政府信息公开条例、政府工作报告、重要会议、国民经济和社会发展规划等内容。公众通过简单的网络搜索，就可以详细地了解政府阶段性的工作内容和目标。因此，只有真正做到政府信息公开透明，保障公众的知情权，政府才能真正做到为人民服务，政府公信力才能真正得以提高。
⒋加强政府与公众之间的互动合作。提高政府公信力，必须努力构建合作治理体系。在制定重大公共决策前，政府应主动召开听证会，引导公众参与，与公众平等协商对话，积极采纳公众的合理建议。在社会管理过程中，进一步调整政府与社会之间的关系，放权于社会，让社会力量参与社会各领域管理，例如通过政府购买的方式向社会提供公共服务。在政府监督管理方面，切实引入公众和媒体的力量，加强政务公开、信息公开、预算公开，畅通公众监督渠道，及时、严厉查处违法乱纪行为，塑造风清气正、为民谋利的政府形象。只有增强政府与公众之间的互动，才能促进二者相互信任和相互合作。
⒌加强法治政府建设。依法行政，要求政府机关和公务人员在一切公务活动中都要坚持法律至上的原则，切实履行职能，以维护和增进公共利益为行政工作目标。[6]同时，政府在执法过程中，要坚持法律面前人人平等原则，决不允许任何人有凌驾法律之上的权力，创造人人平等、和谐共处的社会环境。建设法治社会的根本在于政府要依法治国，也就是“法无授权不可为，法内职责必须为”，严格依法办事，不越权、越界管理经济和社会事务，把政府该做的事做好，把政府该管的事切实管理到位，始终坚持政府的管理在法治的轨道上运行。
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参考文献
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（责任编辑：牟春野）