文/刘平洋曾黎君
【摘要】土地流转已成为发展现代农业的必由之路，一些学者发现在流转过程中农民的合法权益没有得到合理保护，并针对该问题进行了深入分析，提出了相应的解决对策。通过梳理近年来相关的国内文献发现多数研究者提倡通过构建相应的保护制度，由政府主导通过法律、制度途径来解决该问题。本文则是在此基础上站在农民的立场上，以农民为主体进行分析，并提出了相应的对策建议。
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关键词 土地流转；农民权益；利益主体
【作者简介】刘平洋，湖北农村经济发展研究中心，长江大学经济学院教授，研究方向：产业政策与市场经济运行；曾黎君，湖北农村经济发展研究中心，长江大学经济学院硕士研究生，研究方向：农村与区域发展。
本文通过对近些年关于土地流转中农民权益保护的文献进行分析整理，了解目前土地流转过程中农民权益受侵的现状，借鉴其中行之有效的解决方法，结合实际情况，从农民的视角对现状进行进一步分析，提出可供参考的解决思路。
一、国内研究现状
针对目前土地流转过程中农民利益保护状况，学者主要围绕以下三个方面进行分析研究：一是土地流转过程中农民地位定位的问题。杨守玉、王厚俊（2009） 认为目前我国土地流转制度的设置中农村土地所有权主体虚置，土地承包经营权法律地位不稳定以及政府对农民社会保障责任的缺失很大程度上制约了土地流转的进程。二是土地流转的政策、法律保障问题。杜朝晖（2010） 认为目前我国土地流转制度建设滞后，缺乏相关的法律制度保障以及有效的政策和资金支持，并存在耕地保护和粮食安全的隐患。范会芳（2009） 和刘晓霞（2010）认为目前的农村社会保障制度具有保障程度低、保障覆盖面小的特点，无法充分保障土地流转后农村居民的需求。赵俊青、严行（2011） 认为目前虽然《土地管理法》对征地补偿问题做了规定，但农地流转补偿额偏低，制度的设定与农民土地权益的保护结合度不高，特别是农民工的土地权益更是受到了极大的损害。三是土地流转中的管理问题。沈新艺（2010） 提到我国农村土地流转登记制度不规范，普遍存在不依法进行登记的情况，而且在流转过程中政府经常越位，不尊重流转主体——农民的意愿进行强制流转，甚至肆意更改土地承包期限，损害农民利益。王家庭、张换兆（2011） 认为我国土地流转的管理制度供给不足，缺乏全面的农地流转管理制度，缺乏农村土地流转市场与城市土地交易市场的对接机制，缺乏微观层制度，缺乏合理的利益分配监管机制，而且管理主体极不明确，存在很大的寻租空间。赵俊青、严行（2011） 认为虽然目前《土地管理法》对征地补偿问题做了规定，但其计算繁复、操作性低，总体上来说政府在农村土地操作上仍不规范。
另一方面，他们通过对问题进行分析，提出了相对应的解决方法。一是确保农民在土地流转中的主体地位。李世平、南灵、夏显力（2007） 提出土地流转过程中既要明确农村集体土地所有权的主体，还要明确和完善土地所有权。杨守玉、王厚俊（2009） 认为在土地流转的制度中应赋予农民土地物权权利，通过社会保障制度的完善还原土地生产的要素属性而不是社会保障功能，还要建立和完善土地流转市场及相关法律制度等。郭哲（2013） 提出首先要建立以维护农民合法权利为核心的法律法规，确定农民的主体地位，尽快落实已经对农民承诺的权利；其次应转变政府职能，规制政府的行政权力，构建合理的财政体系。二是利用城乡一体化的契机，运用市场机制为失地农民提供生活保障。
廖元和（2007） 和何立胜、黄灿（2011） 认为可以通过构建城乡一体化制度的方式来促进农民的人口流动，保障土地流转农户的利益，以实现土地流转的顺利进行。杜朝晖（2010） 认为可以通过改革城乡户籍制度，保障农民利益，提高农民农地流转主动性。樊增强、张迎涛（2012） 从农业保险的角度提出可以通过建立政府服务创新和保险公司层面上合理有效相融的制度安排来平衡农户、保险公司和政府间的利益，以确保土地流转的安全稳定。三是规范土地流转程序， 完善土地制度。沈新艺（2010） 认为可以通过规范土地流转程序，严禁擅自改变土地用途，制定完善的法律和政策，完善政府管理服务职能来缓解当前土地流转现状。王家庭、张换兆（2011） 建议加强制度变迁的综合性和配套性，完善管理制度，明确管理主体及其规制，以土地权能一致性为基础，推进城乡统一土地市场的建立与完善，从而规范微观管理主体行为，保护农民利益，降低制度寻租。还有学者从其他方面提出了解决建议，如韩利琳（2009） 提出要把提高土地质量、确保粮食安全作为农地流转法律制度的基本内容，以确保农民权益等。
从文献的梳理结果来看，多数研究者提倡通过构建相应的保护制度，由政府主导来解决农村土地流转中农民利益难以得到保障的问题。但就目前情况看来，这种由政府主导制定的土地流转制度并没有实实在在地保障好农民的合法土地权益。
二、我国土地流转过程中保护农民利益存在的问题
1.当前土地流转操作不规范，农民处于弱势地位。由于农业生产规模化、现代化脚步加快，进城务工农民不断增加，土地流转速度不断加快，加之土地流转的一部分成功案例所显现的流转效益的提高极大地促进了我国农村土地流转向大规模化发展，使得目前我国土地流转速度加快，规模逐步扩大。而按流转主体划分，可分为农户对农户和农户对村委会间的流转；按流转对象划分，可分为机动田、责任田及“三荒地”土地承包经营权流转；按流转方式划分可分为转包、互换、转让、出租、投股及参与股份合作等其他流转方式；按是否签订协议来划分，有协议流转和无协议流转两类；按是否有偿，又可划分为有偿流转和无偿流转等多种流转方式。但是在流转过程中流转行为不规范，存在自行流转，不经批准不报备案；口头协议形式占多半；约定内容不够明晰等问题。并且很多农户将已流转出去的土地再流转给第三人，造成村民间不和等社会问题，更有甚者还会滋生更多的挑衅事端。
概括来说目前土地流转具有速度快、规模大、形式多样、操作不规范等特点。而正是这些特点使得在土地流转过程中存在很大的可操作性。例如，有不少干部为追求政绩，在招商引资、小城镇及工业园区的建设中，时常会允许变农业用地为建设用地，这不仅大大损害了农民集体的利益，也在一定程度上使国家利益受到损害。另外还有一些村集体干部，利用非正规途径以政府名义向农户低价租赁土地，将土地使用权转到自己名下进行非农生产等。然而，农民作为信息的最末端接受者，其监督功能及自我维权能力都相对薄弱，而制度的决策权、执行权包括解释权都属于政府或是大的利益团体，因而在这样的情形下，要维护农民这类弱势群体的合理利益就显得特别困难。
2.土地流转模式弊端突出，农民权益存在潜在威胁。现行的土地流转模式主要有五种：土地互换，其主体是农村集体经济组织内部的农户，为方便生产的需要对其各自承包的土地进行简易的交换；土地出租，较土地互换扩大了主体的范围，是指农民将其承包土地的经营权出租给生产大户、企业法人或其他业主等，农民则通过定时收取实物或货币的形式来获得土地收益；土地入股，则是指在坚持承包户自愿的基础上将其承包土地经营权作价入股，建立股份公司，农民可按股分红；宅基住房，即用宅基地换取住房，用承包地换取社保的形式；股份合作制，是一种新的土地承包经营权的流转机制，农户以土地经营权为股共同组建合作社。合作社的经营按民主原则对土地进行统一管理，而不是农户分散经营。而合作社则挂靠龙头企业进行生产经营。
但以上几种流转模式还存在着许多弊端。土地互换中，主要是乡邻互换，多为口头协定，协定内容也不具体，加之农业生产周期较长而双方达成协议后并不能立刻了解互换到的农地情况，而等到一个生产周期结束时，有很多利益就不能进行清晰量化，就会使得互换农户间矛盾加剧，不利于生产生活；土地出租在很大程度上并不能确保出租户会在土地上进行原有的生产种植；宅基住房，这是一种农转城的快捷方式，但其中农民的利益是否可以得到持久保障，受到了很多专家学者的质疑；至于土地入股及股份合作制有相当大的相似点，有利于规模化大生产的发展，但在整个过程中农民一直处于实质被安排的地位，对于入股形成的股份公司或合作社的盈利情况很难有深入的了解，这还需要合理的制度进行安排，维护农民合理的收益。
三、对策及建议
首先，明确土地流转目的，强调农民利益。我国处于并将长期处于发展中国家是我国最大的国情，而现有土地制度已经不适应当前的发展。刘传江、郑凌云（2004） 研究发现上世纪80年代后期以来，我国农村地区伴随着改革而产生了农村病①，极大地阻碍了农村的进一步发展，引发了社会经济问题；王文东、张传喜（2014） 提到我国城市化的飞速发展及城乡差距问题，使得非农建设用地需求量加大，农村的发展也迫切需要进行产业结构调整，所以承包责任制需要改革。在改革之前必须确立明确的目标，至少要有所侧重，而且目标必须要与农民的利益挂钩，并且还要具有很大的正相关性，因为本次土地流转涉及的是土地实际所有者农民的现有利益，若是流转后预期或实际的收益小于现有收益，那么，流转的步伐将举步维艰，虽然目前城市居民已经超过我国总人口一半，但是与农地具有直接相关的人口却远远高于我国50%的人口，一旦出现问题场面将很难控制。
其次，调和土地流转各方主体立场，为农民寻求坚实依靠。本次土地流转和几十年前进行土改的历史背景不同，而且主导者也不同。前次改革的主导者是农民，由农民自发摸索合适的制度安排，由中央以法律形式确定下来，而这次却是因城市化需要，由城市精英或官僚精英主导，自上而下进行主导来实行的。通俗来讲，当前土地流转的对象是农村土地，特别是农村集体土地，但流转的总指挥是中央政府，流转的具体执行人员是地方政府，流转的参谋却是大企业大集团，他们还都有另外一个身份——土地改革的利益主体，且是不同利益阵营的主体。从以上分析可知，土地制度的供给是政府，制度的实施者还是政府，而农民权益难以保障。地方政府通过贱买（以各种公益性用地为由，以低于市场的价格买进农民集体土地） 贵卖（以更高的价格与开发商进行交易），然后开发商将建成的商品（包括住房、非公益性设施等） 以市场价返售给农民，于是地方政府的财政得到充实，政绩得到保障，开发商收益得到增加，农民却两面受损。而改革的另一主体——中央政府收益又如何呢？因为根据法律规定地方土地性收入归地方政府所有，中央政府也得不到多少利益。另外，农民在土地流转中的受损利益需要中央政府进行平衡，这样从某种程度上来讲它是与农民站在同一立场的，因而，在流转过程中不能笼统地依靠地方政府，而要辨明立场是否与农民立场相同，才能再做决定。只有这样才能确保农民在流转过程中不再处于绝对的弱势地位。
最后，发挥农民首创精神，缩减寻租空间。我国各地区经济发展的步伐不一致，存在巨大的差异，而地方政府在土地流转中又有自身立场，因而他们得出的最佳土地流转方案并不一定最为合适。笔者认为，要想改变目前土地流转中农民的状况，可从两方面入手，一是通过政治制度的调整，使地方政府与农民的立场一致，为农民提供最稳定也是最有效的依靠；二是从农民自身入手，充分尊重农民的首创精神，加强政策制定主体与土地流转主体的联系。土地改革要保护好农民合法权益，就需要激发农民的创造性，寻找到更适合土地改革之路；要通过培养农民的维权意识，从而很大程度上制约政府的寻租行为；要通过提高农民的大局意识和前瞻意识，使得土地流转顺利进行。
注释
①指农村家庭联产承包责任制的推行及乡镇企业、小城镇有了一定的发展之后，农业现代化、农村城镇化滞后于农村工业化、非农化，农业劳动力和其他农村经济要素的流动受到制度或政策性力量阻碍，大量剩余劳动力和已从农业中转移出来的劳动力仍然滞留于农村而引发的社会经济问题。
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参考文献
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[13]刘传江,郑凌云.城镇化与城乡可持续发展[M].北京:科学社会出版社,2004.
[14]王文东,张传喜.土地流转制度的价值分析[J].经济研究,2014,(4):100-108.
（责任编辑：杨艳军）