文/张璇
【摘要】土地承包权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。河北省张北县在学习借鉴外地经验基础上，结合本地实际，出台了《张北县开展土地流转收益保证贷款试点工作实施方案》等6 个规范性文件，搭建了市场经营和管理服务相结合的工作平台，设计了土地经营权流转操作规程和抵押贷款操作规程相衔接的工作流程，在全县18 个乡（镇） 全面推进土地流转收益保证贷款试点工作。本文就张北县这一做法进行认真调研和总结，对如何在原有的占有、使用、收益权的基础上，赋予农民承包地承包经营权抵押、担保权利，结合我国法律法规、农业信贷市场特点和农村经济发展状况，提出了有关建议。
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关键词 农村金融；土地承包经营权；制度创新
【作者简介】张璇，河北经贸大学金融学院。
在当前我国农村土地属于集体所有的特殊国情下，土地产权残缺和法律障碍使得土地抵押贷款业务的开展面临着诸多障碍。如何在现有情况下，创新农村金融服务方式，真正开展土地的抵押贷款业务，盘活农村土地资源，增加农民的财产性收入，一直是各级政府和广大农民的期盼。2013 年以来，河北省张北县在学习借鉴外地经验基础上，结合本地实际，在全县18个乡（镇） 探索推进土地流转收益保证贷款试点工作，并取得了初步成效。为推广典型经验，促进农村金融创新，我们对张北县这一做法进行了认真调研，有关情况具体如下。
一、张北县基本情况
张北县总面积4185平方公里，辖18个乡镇，366个行政村，1167个自然村，总人口37.1万人，其中农业人口32.8 万人。耕地面积121951 公顷，其中水浇地面积19574公顷，草场面积122133公顷，林地面积81617公顷。2013年全县粮食、油料、蔬菜、马铃薯、豆类等作物播种面积分别是35万亩、16万亩、18万亩、33万亩、5.5万亩，产量分别是9.13 万吨、1.15 万吨、71 万吨、44 万吨、0.4万吨。2013年全县农民人均纯收入为5440元，先后被确定为河北省“无公害蔬菜示范基地”“河北蔬菜之乡”“河北马铃薯之乡”“全国农产品加工业示范基地”“全国蔬菜生产重点县”等称号。
2013年11月，在学习借鉴外地经验基础上，张北县出台了《张北县开展土地流转收益保证贷款试点工作实施方案》等6个规范性文件，搭建了市场经营和管理服务相结合的工作平台，设计了土地经营权流转操作规程和抵押贷款操作规程相衔接的工作流程，在全县18个乡（镇） 全面推进土地流转收益保证贷款试点工作。为便于农户办理贷款，根据申请贷款额度，实施了分层次服务阶梯化办理的办法。5万元以下的由乡（镇） 信用社办理；5万元以上种养大户申请的，由联社小贷中心办理；5万元以上农业公司、农民合作社和家庭农场申请的，由县联社客户部办理。目前，共发放土地流转收益保证贷款21笔，贷款金额546万元。
二、张北县开展土地流转收益保证贷款的具体做法
开展土地经营权流转收益保证贷款工作，前提是抓好流转交易的平台建设，突破土地经营权可处置的障碍。为此，张北县注册成立了“张北县物权融资农业发展有限责任公司”（简称“ 物权公司”）、“张北县物权融资服务中心”（简称“物权中心”） 两个服务平台，“一套人马，两块牌子”，把市场经营和管理服务两个职能承担起来。
（一） 物权公司有关情况
张北县物权融资农业发展有限责任公司成立于2013 年11 月，为国有独资企业, 注册资本100 万元，经营范围包括农作物种植、农村集体土地承包经营权收益及农村物权融资、托管、交易咨询服务。成立这个物权公司的基本考虑是，土地流转和抵押贷款是市场行为，只能以企业为主体具体操作。比如除了交易和融资以外，还要有土地托管经营的能力以确保土地经营权的相应收益。目前公司内设申请登记审核部、贷款申请部、挂牌转让部3个职能部门。
1.申请登记审核部。主要负责初步审核《土地承包经营权证》和《土地流转经营权证》以及土地流转收益保证贷款的其他资料凭证，主要包括土地承包经营权人提交的申请书；共有人、村民委员会出具的同意土地流转的证明书；物权收益评估等，并对上述事项开展审前调查。初审合格签署意见后送交到贷款申请部。
2.贷款申请部。主要负责按照审核部提交的初审材料进行复审，审核无误后，制定土地承包经营权流转合同，并负责与农经站对接，办理土地承包经营权变更登记，出具《承诺函》，凭《承诺函》协助借款人办理借款手续，并定期与金融机构汇总核对借款手续、数额。
3.挂牌转让部。除承担在交易平台挂牌、征集承包人、核实借款人还款实况、与银行及借款人结算等工作外，还负责公司的行政后勤、文秘办公、档案管理、统计报表等事项。
物权公司成立步骤：经政府常务会讨论通过后，第一步，由张北县财政局向县政府提交《关于成立张北县物权融资农业发展有限责任公司的请示》，内容包括公司名称、公司性质、法定代表人、注册资金、经营范围、办公地点等；第二步，县政府按照请示事项印发《关于同意成立张北县物权融资农业发展有限责任公司的批复》；第三步，县财政局接到批复文件后，印发《张北县物权融资农业发展有限责任公司董事会、监事会人员任命的决定》和《张北县物权融资农业发展有限责任公司董事长聘任决定》；第四步，县工商局、质监局、税务局办理物权公司设立相关登记手续。
（二） 物权中心有关情况
张北县物权融资服务中心作为一个综合协调部门单独设立，为科级事业单位，对物权公司进行业务指导，提供物权融资交易服务，管理和规范农村土地承包和土地流转，指导督促乡（镇） 开展土地收益评估。成立物权中心的初衷是由于物权公司作为国有企业，不能行使行政职能，无法协调政府职能部门开展土地流转收益保证贷款工作，因此需设立一个综合协调机构承担管理服务职能。中心编制为10人，领导职数1正2副，设综合办公室、贷款业务股、土地流转监管股、土地收益评估股4个股室。
1.综合办公室。负责机关制度建设、材料综合、上传下达、接待和后勤保障工作。
2.贷款业务股。负责对物权融资公司开展土地收益保证贷款进行业务指导，协调金融机构多渠道提供信贷服务，对贷款农户提供政策和业务咨询。
3.土地流转监管股。负责办理《土地流转经营权证》，对土地流转进行监督管理，对土地流转信息进行搜集和发布，指导乡（镇）、村土地流转服务中心（站） 开展工作。
4.土地收益评估股。负责协调乡（镇） 成立土地收益评估小组，对土地收益进行评估，做出评估报告，提供给物权融资公司。
在解决好上述问题，扫清工作障碍的前提下，张北县设置了操作流程八步法。第一步，贷款申请。借款人为农户、种养大户的，由借款人携带申请人及其配偶的户口簿、结婚证和身份证原件及复印件；个人征信报告；有效的《农村土地承包经营权证》或《农村土地流转经营权证》，向金融机构提出贷款申请。借款人为家庭农场、农民合作社和农业公司的，由法定代表人或代理人携带营业执照、税务登记证、组织机构代码证、开户许可证、机构信用代码证、贷款卡、章程、借款决议、征信报告、有效的《农村土地承包经营权证》或《农村土地流转经营权证》，向金融机构提出贷款申请。第二步，贷前调查。金融机构2人以上实地调查借款人资产状况、经营现状、财务状况、贷款用途、期限、土地权属、共有人情况等，同意为其发放贷款的，在《张北县土地流转收益保证贷款申请书》上签署意见，借款人据此意见到物权公司办理土地承包经营权流转手续。第三步，土地价值评估及证明书。借款人获取乡（镇） 物权收益评估小组出具的《农村土地承包经营收益价值评估参照表》，到村委会和农经站取得《土地流转证明书》。第四步，办理土地流转手续。借款人携带以上资料到物权公司提交《张北县农村土地承包经营权流转申请书》，签订《农村土地承包经营权流转合同》。第五步，办理变更登记。借款人携带与物权公司签订的《农村土地承包经营权流转合同》，到乡镇农经站提交《农村土地承包经营权变更登记申请书》，申请变更登记，农经站出具《变更登记证明书》。第六步，出具承诺函。借款人向物权公司提交《变更登记证明书》，物权公司出具承担保证责任的《承诺函》。第七步，贷款发放。借款人携带在物权公司办理的所有手续复印件及《承诺函》原件，到金融机构签订《借款合同》，金融机构按照合同发放贷款。第八步，贷款收回。贷款到期，借款人及时履行债务，并向物权公司提交《农村土地承包经营权回转申请书》，物权公司签署意见后，借款人持还款证明（银行出具） 和《农村土地承包经营权回转申请书》，到农经站再次申请办理变更登记。贷款到期，借款人没有按期还款，物权公司将土地承包经营权及时对外流转，用流转收益偿还贷款，在土地未能及时流转出去的情况下，优先使用风险基金偿还贷款。贷款本息偿清后，借款人到农经站再次申请办理变更登记。
三、张北县开展土地流转收益保证贷款的主要经验
土地流转收益保证贷款，核心是解决好农户借得到、银行贷得出的问题。通过调研和座谈，我们认为张北县开展土地流转收益保证贷款的经验主要有以下几点。
1.明确了借款主体，就是谁可以贷款的问题。目前的条件是已取得《土地承包经营权证》或《土地流转经营权证》，且具备贷款准入条件的农户、种养大户、家庭农场、农民合作社、农业公司等。
2.明确了收益评估，就是土地流转和抵押价格的问题。各乡（镇） 成立了物权收益评估小组，以村为单位，由主管农业的副乡（镇） 长及农经、农业、林业、畜牧、水利、土地等工作人员、驻乡金融网点负责人、评估土地所在地村主任和村民代表组成，主要负责对用于贷款的土地进行评估。评估工作在每年土地耕种之前的3个月内进行，即2月份至4月份对各村土地承包经营收益及流转价值进行评估，将评估参照表提供给金融机构，作为物权公司承诺保证额度以及银行确定贷款额度的重要参考，评估以亩为单位，有效期为一年。
3.明确了贷款额度，就是农户最多可以贷多少钱的问题。张北县确定借款人为农户的，需将其耕种面积的1/3留作“口粮田”，剩余2/3可用于土地收益保证贷款，最大贷款金额=承包土地面积×2/3×单亩每年流转评估价×70%×贷款期限。借款人为种养大户、家庭农场、农民合作社及农业公司的，原则上需将其流转土地总面积的1/3用于“保障自给生产”，剩余2/3可用于土地收益保证贷款，最大贷款额度计算方法同上。
贷款期限、利率一般为1 年，最长不超过3年。贷款利率在人民银行同期限档次基准利率基础上统一上浮50%执行，6个月至1年（含一年） 贷款基准利率6% （5 厘），上浮50%后为9% （7.5厘）；1 年至3 年（含3 年） 贷款基准利率6.15%（5.13厘），上浮50%后为9.23%（7.69厘）。
4.明确了风险补偿基金，就是如何确保风险可控的问题。为了让银行放心地将钱贷出，由县财政出资300万元，设立惠农信贷风险补偿基金，以后按金融机构发放土地收益保证贷款的1%逐年增补（金融机构让利1%，作为风险补偿基金）。惠农信贷风险补偿基金由县金融办在县财政局开设风险补偿专用基金专户，实行封闭运行。贷款逾期时，在物权公司未能及时将土地流转出去的情况下，优先使用基金来偿还贷款，防止银行坏账、呆账的发生。
四、有关建议
今年的中央1号文件提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地经营权向金融机构抵押融资”。从抵押物扩展角度，土地流转收益保证贷款为土地流转合作社或农户拓展了融资渠道和资金来源，缓解了当前农村产业发展阶段面临的资金瓶颈问题，也为信贷担保体制创新提供了新思路。为进一步创新农村金融，结合我国法律法规、农业信贷市场特点和农村经济发展状况，提出如下建议。
1.尽快修改完善《担保法》《物权法》《农村土地承包法》中关于农村集体土地使用权抵押的限制性规定，根据当前农村发展现状适当放开农村土地、宅基地等各类产权的抵押流转。
2.完善农村土地、房屋、林权抵押流转市场，建立产权交易中心、网络信息发布中心及相应的专业评估机构，重点是寻求政策和法律上的认同与支持，消除抵押障碍，促进土地抵押物及时流转变现。
3.政府出台相关制度办法，引导构建商业性、互助性担保机构并存的农村信贷担保体系。如可借助有威信的农村种养大户带头成立担保合作社或者担保协会，会员缴纳一定数额的资金作为担保基金，农户贷款时通过“农户联保＋互助金担保”或“农户联保＋合作社/协会担保”“农户联保+抵押”等方式获取银行贷款。
4.加快农村土地流转信贷服务平台建设，进一步规范和引导农村土地使用权流转与抵押行为。可鼓励县级政府成立农村土地流转信贷服务中心等类似管理机构，规范土地抵押贷款行为，建立健全农村土地评估、登记、抵押贷款管理办法和配套措施，对需要转入土地的农户或土地合作社提供相应的支持，促进土地流转和资源有效配置。
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参考文献
[1]崔嵩.创新农村土地抵押贷款机制[J].中国金融,2012,(18).
[2]唐园结等.青岛:土地经营权抵押贷款的破冰之作[N].农民日报,2014-7-28.
（责任编辑：刘明）