文/申翔
【摘要】传统旧城区控制性详细规划经济性研究方法不能体现新旧城区在具体规划中的差异。在新型城镇化背景下，需要对旧城区控制性详细规划经济性分析方法予以重视，在方案全过程中进行经济性动态评估，差别考虑特殊地区的效益以及采取经济模型进行量化分析。
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关键词 旧城区；控制性详细规划；经济性
【作者简介】申翔，江苏省城市规划设计研究院副总规划师，高级城市规划师，国家注册城市规划师。
一、引言
国家新型城镇化规划出台后，以人为本、存量挖潜将成为城乡规划中的重要内容。与新区不同，城市旧区不仅是传统文化与风俗展现区域，同时也是大量人口与旧建筑的汇集地区。在城市管理上，旧区与新区也有差别，如《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93） 中明确规定，旧区改建项目中的新建住宅日照标准可酌情降低。可以预见的是，随着国家新型城镇化建设的加快及其带来的土地等资源方面的把控力度将加大，长期以来以增量为主的规划将逐步转变为以存量挖潜或存量与增量并重的规划，因此旧区发展在未来城乡规划中的地位将越来越重要，如何实现旧区存量挖潜与提升也是城乡规划与管理中必须面对的问题。控制性详细规划作为城乡规划实施与建设的基本依据，不仅需要有效布局各类用地，更需要高效使用土地资源，提高资源的经济效益。由于以往新区规划中主要是大量空地，开发成本极低，而且涉及社会因素也较少，而旧区规划则需要关注如何进一步通过改造使其土地效益得到释放，同时也必须充分考虑旧区原有的传统及文化不被削弱，因此，如何使旧区控制性详细规划具有一定经济性是新背景下城乡规划需要解决的问题。
二、传统技术方法分析
（一） 现有技术方法
1.投入—产出法。指在地价水平等开发成本既定的情况下，通过地块开发总投入与总产出效益的比较分析来估算地块开发的合理容积率的方法，即地块开发的总成本+开发利润=地块开发的总收入。
（1） 假设前提。第一，土地利用最优原则。指在土地利用达到最优化、最充分的状况下进行评估。第二，估价最不利原则。指在效益分析中，尽量从最不利的角度出发，以确保盈利的可靠性。第三，完全市场原则。指在效益分析中，假定房地产市场发育完善。第四，假定开发原则。假设规划可以得到实施。
（2） 基本内容。第一，成本，主要包括P1—购地费用(元/平方米)；P2—拆迁补偿费(含安置费，元/平方米，一般已转换为单位土地面积上的费用)；P3—土地综合配套费(元/平方米)；P4—建安费(元/立方米)；P5—经营管理费(元/平方米)；P6—投资方向调节税(元/平方米，一般已转换为单位土地面积上的费用)；P7—不可预见费用。第二，国家法定利润r。第三，收益，通过销售实现，X—售价。第四，计算方法。(P1S+P2S+P3S+P4S·FAR+P5S+P6S)(1+r)=XS·FAR，FAR即开发地块容积率。公式变形整理为：FAR=(P1+P2+P3+P5+P6) (1+r)/X-P4(1+r)。可以看出，在开发成本既定的情况下，FAR实际上是一个关于利润r的递增函数，表明在纯市场状态下，开发商可能会为追求经济利益的最大化而不断增加开发强度。同时，从公式中也可看出，如果土地成本与拆迁成本增加，同样会促使开发商提高地块开发容积率。
（3） 特点。第一，研究对象的主体是投资者，在市场经济条件下实际就是开发商，因此其研究的过程实际是开发商的投资操作；第二，采用单纯的市场研究方法，强调的是经济利益的最大化，不考虑公共利益，效益的出发点来自开发商的私人行为；第三，计算的是最小经济容积率，即达到一个怎样的开发强度才能保证开发者有利可图，若低于该值，则市场开发行为不成立，需要政府行为的介入或政策的调节与保障。
2.公共设施不同营销法。指城市政府在公共设施的开发运营中，通过不同方式来实现相对最优的公共设施经营效益，通过比较得出公共设施地块开发的合理容积率，即在多种开发行为模式下，哪种方式将使地块开发获得最优的经济效益。
（1） 假设前提。第一，符合投入—产出法的基本前提；第二，存在短期效益与长期效益，而且长期效益是可以累积的，不受外部市场影响；第三，所有行为与开发效益都存在于一个长期稳定的过程中，开发与经营行为是连续的；第四，以一个假定的既定容积率开发，同时由政府进行基础设施、开放空间建设。
（2） 基本内容。模式1：自建自销。为短期收益，由政府完成拆迁工作，建房出售，同时收取税金对城市建设进行贴补。计算方法为，收益=总销售收入－投资成本，其中投资成本包括土地费用、拆迁费用、建筑开发费用等，总销售收入为建筑售价，计算方法同于投入—产出法，以此来估算最终的经济收益。模式2：自建招租。为长期收益，由政府完成拆迁工作，自行建房招商，收取租金，同时收取税金对城市建设进行贴补。计算方法为收益=总租金收入－投资成本，其中总租金收入是指一段年限内的租金收入，每年租金不变，投资成本与模式1相同，根据计算可以估算出在第几年可实现赢利，以及不同租期内的总收益。模式3：出让土地，不参与建设。为短期收益，由政府完成拆迁工作，进行土地出让，不参与建设，同时收取税金对城市建设进行贴补。计算方法为收益=土地出让收入－投资成本，其中土地出让收入为土地出让价格×土地面积，投资成本只包括土地征用与拆迁费。一般三种模型中，自建自销一次性收益最大，但成本最高；自建招租一次性收益较少，但累计收益较高；出让土地投入成本最低。所以当政府有相当经济实力时，推荐模式1与模式2，当政府经济实力有限时可考虑模式3。另外开发经营的土地面积越大，越适合模式1或模式3，面积越小，越适合模式2。当设计的容积率越大时，越适合模式1，容积率越小时，越适合模式2。
（3） 特点。一是研究对象主体是城市政府，不涉及私人或企业运作问题；二是通过比较不同开发营销模式，确定一个最具有经济效益的开发行为，并提供给政府作为实施参考；三是其方法并不追求某一模式下有多少经济效益，而是使规划设计可以得到更有经济性的实施方法。
（二） 主要问题讨论
1.与新区研究方法相似，缺乏针对性。首先，所有的理论方法都来自于完全市场状态下，借鉴的是房地产开发的投资效益估算法，其弊端在于不考虑旧城区与新城区开发建设的差异性，一律以市场效益来替代；其次，由于过多地考察单一行为的经济性，与复杂的城市发展的契合度并不高，不能得到针对旧城区的开发方式；再次，计算或评估的经济强度实际没有新旧城区差别，大多是保证经济利益的最低容积率。
2.过于注重微观探讨，缺乏适应性。首先，城市规划本身是维护公共利益，强调的是对城市开发建设的整体策划与统筹设计，简单地将规划经济性等同于单个地块开发效益之和，显然有悖于复杂的城市建设与开发效益并不等同于简单的地块开发效益总和的常识；其次，常规方法对经济性解释具有偏差，微观个体的经济效益属于私人效益，但宏观城市规划的经济性实际是公共利益的体现，所以城市规划的经济性首先是公共利益的保障，并兼顾具体市场行为者的私人利益，显然常规方法并不能很好地适应城市开发行为；再次，方法评估实际是对规划的静态评价，而规划的实施和实现却是一个长期的动态过程，所以即使通过评估说明规划具有经济性，也不能有效地说明在一个动态过程中规划确实具有经济性。
3.没有体现旧城开发特点，缺乏指导性。我国目前实际城市建设新旧城区各具特色。一方面，由于我国人多地少，大部分旧城区人口密度与建筑密度都较高，因此旧城区的开发更新更强调对人居环境的改善和提高，所以大都采取降低建筑密度，疏解居住人口的建设模式，同时又希望能够维持和保护旧城区原有的机理和格局，旧城区的开发强度不会太高。另一方面，新城区的开发往往是城市政府公共财政来源的重要部分，同时考虑到节约用地，所以新城区的开发经常是较高强度。而根据目前的经济分析方法得到的结果却正好相反。由于旧城区的土地成本和拆迁成本较高，因此旧城区开发更新中应该具有更高的开发强度，而新城区由于土地成本与拆迁成本远远低于旧城区，所以开发强度反而低。显然，常规方法似乎没有考虑到我国旧城开发的现实，按此理论我国旧城规划将形成高楼林立的局面。
4.不是方案全过程的动态校核，缺乏科学性。当前的常规方法实际上都是在规划方案形成后，对规划进行的一些特定量化评价，这往往成为“马后炮”。因为根据参数与变量的设定不同，同一规划方案在相同的经济评估方法下，却可能有不同的结论，而这时规划是否具有经济性，则完全取决于规划者的需要了。这样一来，规划的经济性就成为可调节的、迎合实际需要的手段，本身就不具有科学性，更不能保证规划的科学性。经济性评价应和城市设计一样，贯穿于规划的全过程，是规划设计中不可缺少的重要内容。通过全过程的动态校核，才能保证规划的科学合理，并具有经济性。
三、经济性框架研究
（一） 方案编制——全过程的动态校核模型与新区控制性详细规划编制不同的是，旧区控制性详细规划显得更为复杂些。一是旧区内存在大量建设用地，这些用地在规划中又有保留、转换性质、拆除等各种规划措施；二是旧区用地存在复杂的地籍与产权问题，这对规划编制的合理性与经济性有很大影响；三是存在一些诸如“城中村”等涉及社会问题的用地；四是存在历史文化街区或历史地段等特殊的以保护为主的地区。因此，在旧区控制性详细规划编制中应特别强调编制过程中的动态校核，主要工作应包括摸清地块现状容积率与宗地使用权剩余年限；比较现状用地类别与规划用地类别的市场价差；地块现状区位与通过加密路网或并块开发等措施而改善条件的比较分析；公共设施、基础设施配套和环境条件(主要是绿地)、交通可达性改善对房地产价格的影响，在以上分析的基础上，进行容积率综合调控(张泉，2008)。因此，建立动态校核模型的基础是采取地块容积率，以容积率为重点对控规方案进行经济性的校核。
1.假设条件。由于旧区中存在大量不能直接采取经济模型量化的用地，如历史地段保护、“城中村”改造等，因此校核模型只针对可以获取经济效益的用地，同时不考虑地块建设中可能的市场行为，全部采取统一的成本与收益计算，即相同性质和地价条件下的用地具有相同的成本与收益计算法则。在该假设前提下，由于成本与收益计算原则被固定，因此地块的经济容积率将主要取决于将来的售价。如在拉萨市中心片区控制性详细规划中，不同性质地块的经济容积率分析表明，除非售价不同，否则同级别同类型的用地经济容积率完全一样。
2.改善经济性的方法。一是增加面积。适用于相邻地块且性质相同的多个地块，其共同特征是由于面积较小、边界不规则从而导致容积率难以达到要求，可采取归并为一个地块的方法，使其面积增加，用地完整，提高用地容积率。二是性质提升。适用于居住、工业等容积率不高的用地，可以采取转换为商业等服务设施用地，从而提高开发容积率。三是改善区位。适用于交通可达性较差的用地，可采取增加道路面积与路网密度等方法，改善用地交通条件，促使用地价值提升。四是设施配套。本方法主要是在用地内外增加服务设施配套。对于较大用地，可增加内部服务配套要求；对于较小用地，自身不能采取配套，但可在周边规划服务设施，改变外部环境。五是环境美化。主要是进行绿化环境建设，首先是提高用地内的绿化率，其次是在外部增加绿地或景观绿带等。
需要说明的是经济分析是控制性详细规划编制中一个重要理念，应当贯彻于方案编制的始终。地块的经济性分析是为定量的测算方案提供可操作性和合理性依据，增强地块经济性的方法（增加面积、性质提升、改善区位、设施配套、环境美化等） 也不是单一使用的，往往是多种方法的综合，同时，也受到规划方案设计意图的制约。因此，方案的调整是个综合的动态的过程。
（二） 总体评估——开发经济效益模型
动态校核模型考量的是方案编制过程中用地经济性，但由于前提是具有实际开发中的经济效益，这实际上就摒除了许多不能直接采取经济评估的用地，而此类用地恰恰大量存在于旧区。因此，在旧区控制性详细规划中，通过动态校核后规划方案，实际上并一定不具备规划的经济性，这里还涉及到方案整体经济性评估。可以建立一个开发经济效益模型，该模型的特征是一个累计效益模型。其基本方法是根据旧区规划形成的不同区域，如历史地段、特定意图区或其他分区，采取划分“管理单元”的做法。各管理单元采取的建设策略有所不同，但可以采取统一的建设标准，如公共设施单位成本、绿化与基础设施成本等，这样可以通过管理单元的经济收益累加，来评估整体的经济性。
1.假设条件。不考虑外来资本的介入，开发收益或成本只在本区域内发生，并由政府进行基础设施、重大公共设施和开放空间建设。同时地价按平均值估算，政府收益完全来自土地出售。
2.投入产出核算基准。投入核算基准主要是建设用地范围内的大型建设项目进行分类投资估算，包括城市市政基础设施建设项目和重大公共设施项目两类。城市市政基础设施建设项目有道路、绿地、桥梁、水厂等，主要由政府投资；重大公共设施类和公益性公共设施类项目有城市行政办公用地、文化娱乐用地、体育用地、医疗卫生用地、教育科研用地等。产出核算基准。政府性收益的来源主要有土地出让金、土地综合配套费以及一些政府性税费，主要考虑可供出让土地的土地出让金的收取。
通过上述两项核算，管理单元的收益=产出－投入，则总的经济效益评估为Σ（产出－投入）。
（三） 地块评估——经济容积率模型
控规编制中，容积率不仅是土地使用强度控制指标中最为核心的内容，也是地块实际操作中政府与开发商最为关注的内容。通过土地的投入产出分析可以检验开发强度是否合理，为规划确定容积率等控制指标提供定量分析依据，增强了规划的科学性。旧区的地块经济容积率评估相对复杂，因为旧区的建设开发行为与新区相比具有很多新特点。一是存在大量的拆迁或建筑改善等问题，这意味着即使两个性质完全相同、区位一致、面积没有差别的用地也可能由于拆迁量的不同而导致开发的经济容积率不同；二是旧区有许多用地即使采取了改善经济性的方法，也不一定能达到经济容积率的要求，这是因为这类用地可能还有其他比纯经济效益更为重要的效益要求，这就要求通过其他地块的收益来转移补偿；三是旧区建设中涉及大量现有建筑的更新，不同的建筑类型与更新方式会带来不同的开发成本，这也直接影响具体地块的经济容积率。
1.假定条件。土地市场均以一级市场出让考虑，不考虑转让的情况，根据土地出让情况大体确定土地价格。同时土地的开发规模以地块为开发单元，不考虑“捆绑开发”等形式。
2.计算方法。最低经济容积率的计算可采用如下公式：FAR=(P1+P2+P3+P5)×(1+R)／[S－P4(1+R)]。
其中，P1为土地出让基准地价；P2为拆迁费（含安置费）；P3为土地综合配套费；P4为建安费；P5为开发间接费用和其他税费；R为法定利润；S为销售价格。
根据上述公式，则利润R=1-S·FAR／(P1+P2+P3+P4·FAR+P5)，以此可计算在许可条件下，一些地块能够获取的超额利润。一旦形成超额利润，则可以实现特殊地块的“转移补偿”，这也是旧区开发中重要的经济手段。
四、结语
（一） 加强方案过程中的经济性评估分析与新区不同，旧城区由于涉及到大量现有用地的调整，因而必然与复杂的产权和地籍等问题联系在一起。如果在规划方案的形成过程中，不加强经济性评估，不予以动态校核，就不可能保证规划的科学合理。动态的评估一是对用地边界和产权进行经济分析，保证土地出让基本条件的成立；二是进行容积率等基本指标经济评估，保证土地出让可以实现；三是对用地规划进行经济分析，对缺乏经济性的地方通过经济手段来优化。
（二） 关注不同类型地区的规划效益
旧区控制性详细规划的效益分析应区别对待。一是特定意图区，指因城市景观、城市特色、自然和历史风貌等需要提出特殊规划控制和规划编制要求的区域。其中城市历史文化保护地段等人文特色风貌区应重点体现规划的社会效益，以自然风貌为主的景观更新改造区域则更强调环境效益。二是一般地区，如农民安置、居民的拆迁安置与回迁等地区应以社会效益为主，兼顾经济效益，其他无特殊要求的地区则以经济效益为主。因此，旧区控制性详细规划需要对类型进行区分，进行综合效益分析，并重点体现需要体现的规划效益。
（三） 构建普适模型，提供实施建议
经济分析的首要前提是构筑一个具有普适意义的经济模型，且模型应以研究城市公共利益为主，开发的行为方式是尽可能提供公共利益，并能考虑到微观市场开发的私人利益。模型的基本特点，一是较为简单、容易应用，考察的是狭义的经济性；二是能为规划提供具有支撑意义的理论参考，如近期开发内容、开发时序安排、不同类型地段和用地的市场操作手段等，重要的不是说明在规划指标体系下究竟能实现多少经济利益，而是在指标体系控制下，能否使规划实施拥有一个合理的途径。
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（责任编辑：刘明）