刘成龙
摘要：在税收法制化条件下，税务代理行业具有良好的发展前景。本文在客观评析内蒙古税务代理业现状及规范发展支持政策的基础上，研究了目前内蒙古税务代理业存在的主要问题，并相应从行业管理层面和税务代理机构自身层面提出了内蒙古税务代理业发展及代理质量提升的建议。
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关键词 ：税务代理；问题；对策
税务代理业务从性质上讲，属于民事代理中委托代理的一种，是指“注册税务师在国家法律法规规定的范围内，代为办理相关涉税事宜的各项行为总称”。作为中介服务业，税务代理业的健康、有序发展，不仅仅是一个行业发展问题，而且也关系到了税收法制、社会服务、纳税人权利保障、就业等经济社会发展中的一系列问题。在一些西方发达国家之中，税务代理业发展比较成熟，得到了政府、税务机关、纳税人的普遍认可。而在我国，税务代理业务的开展及纳税人对其的认知都较晚。1994年，国税总局制定并颁发了《税务代理试行办法》，提出在全国各地开展税务代理的试点工作及一些相关事宜；两年后，国家人事部和国税总局联合下发了《注册税务师资格制度暂行规定》，这标志着我国注册税务师资格制度正式确定；2005 年9 月份国税总局发布了《注册税务师管理暂行办法》，标志着注册税务师及相关行业已进入了相对规范的发展轨迹。
目前，我国特别是北京、上海、江苏、浙江等地区的税务代理业发展迅速，税务代理机构的规模、代理质量明显提升。相比而言，内蒙古税务代理业虽然代理机构数量快速发展，但存在着规模偏小、代理业务范围偏窄、从业人员执业能力偏低、发展模式单一、行业无序竞争等问题。因此，在我国大力推动现代服务业的发展、强化依法治税、优化纳税服务的背景下研究内蒙古税务代理业的发展问题，具有重要的理论和实际意义。
一、内蒙古税务代理业现状及规范发展支持政策
（一）内蒙古税务代理业的发展现状
随着内蒙古经济的增长，在我国及内蒙古一系列税务代理业发展支持政策的推动下，内蒙古税务代理业稳步发展。税务代理机构由最初的一家税务师事务所（呼市青瑞税务师事务所）发展到2013 年的125 家，其中呼和浩特市54 家（有限公司46 家、合伙企业8 家）、赤峰市17 家（有限公司有6 家、合伙企业共有11 家）、包头市16 家（有限公司有9 家、合伙企业7 家）、鄂尔多斯市11 家（有限公司7 家、合伙企业4 家）、通辽市10 家（有限公司有1 家、合伙企业9 家）、呼伦贝尔市4 家、乌兰察布市3 家、巴彦淖尔市2 家、乌海市2 家、阿拉善盟2家、锡林郭勒盟2 家、兴安盟1 家，二连浩特市1 家。特别是2007 年以来，内蒙古税务代理业进入了快速增长时期，税务代理机构数量、执业注册税务师数量、经营收入由2007 年的38 家、176 名、328 万元增加到2012 年的117 家、615 名、6900 万元，代理纳税人数量2012 年达到7192 家。从地区分布看，目前（2013 年底）内蒙古税务师事务所主要集中在呼和浩特市、赤峰市、包头市、鄂尔多斯市和通辽市五个地区，数量上占全区的86.4%，其中呼和浩特市占43.2%，表明税务代理业的发展与当地的经济发展水平、纳税人数量及税企双方的税收风险防范意识相关。从全内蒙古自治区事务所增长的情况来看看，内蒙古自治区2013 年年底比2007 年年底平均增长22.2%，但各个地区之间发展并不是很不平衡，有些地区税务代理业呈稳步增长趋势，然而另一些地区则呈快速增长趋势，还有部分地区零增长甚至是负增长现象。结合整个内蒙古自治区各个地方事务所的区域分布及增长情况来看，在一些经济欠发达地区当中，税务代理业的发展空间还是很大的。
内蒙古税务代理业之所以能够得以快速的发展并壮大，主要是源于以下原因：一是内蒙古自治区经济方面的发展。内蒙古经济社会的发展为税务代理业务的稳步增长提供了经济基础。二是政府及税务机关的支持和推动。如果没有政府及税务机关的一系列政策支持和推动，税务代理业是不可能持续发展的。三是纳税人税收风险防范意识的提升及对税务代理服务的认可。纳税人在生产经营过程中，需要办理一系列的涉税事宜，无论是实体还是程序方面，涉税事宜的专业性都很强，存在的税收违法风险都客观存在，如果在税收法制的框架内有效降低纳税成本、实现最优税收利益并规避纳税风险，越来越受到纳税人的重视。四是税务代理机构执业能力的提升。经过多年的发展，内蒙古税务代理业渐趋成熟，纳税人越来越认识和感受到税务中介服务所带来的好处。
（二）推进内蒙古税务代理业规范发展的政策梳理
如前所述，为实现税务代理的健康、有序发展，我国先后出台了一系列政策支持措施。在2012 年，国税总局又印发了《注册税务师行业“十二五”时期发展指导意见》，重申了注册税务师相关行业发展的基本原则、方向、发展目标及建设方面的措施。为了推动内蒙古自治区税务代理业的快速进步，更进一步发挥事务所在税收工作及纳税人之中的服务方面的作用，切实提高税收征管工作的效率及质量，内蒙古自治区国税局、内蒙古自治区地税局于2007 年11 月发布《关于规范和支持注册税务师行业发展的意见》，2013 年下旬，针对内蒙古自治区税务代理业发展中存在的一些问题及解决措施，内蒙古自治区国、地税又联合发布《关于进一步促进注册税务师行业规范发展的意见》，进一步的明确注册税务师行业涉税服务方面和鉴证业务的大致范围、涉税鉴证业务的准入制度、行业行政监管等相关事宜。
二、目前内蒙古税务代理业存在的主要问题
（一）税务代理机构规模偏小，竞争力较弱
内蒙古税务代理业近年来虽然发展迅速，但规模普遍较小、业务范围较小、业务收入较少，在全国不具有竞争优势。从营业收入看，2012年底内蒙古共有117 家税务师事务所，注册税务师行业收入6900 万元，平均每家经营收入为58.97 万元。而与此同时，同期全国的前百家事务所的经营收入共38.8 亿元左右，年收入最高达到了3.1 亿元，最低年收入也为1424.9 万元，平均每家事务所收入为3880 万元，是内蒙古自治区的60 多倍。从执业注册税务师数量看，2012 年底，内蒙古共有615名执业注册税务师，占全国执业注册税务师人数36437名的1.69%，平均每家税务师事务所5.26 名。相比之下，同期全国前百家事务所具有执业注册税务师资格的约为3902 人，平均到每家约为39.02 人，是内蒙古自治区的近7倍。上述数据充分说明，内蒙古地区的税务代理机构，无论是营业收入还是具有执业资质的专业人员，与其他税务代理发达地区相比都存在很大差距，培育稳定的税务代理市场环境、提升税务代理机构实力还任重道远。
（二）税务代理业务范围偏窄，特色服务缺失
按照我国的《注册税务师管理暂行办法》和内蒙古自治区《关于进一步促进注册税务师行业规范发展的意见》（内国税发〔2013〕135 号）相关规定，事务所可从事涉税服务、涉税鉴证业务及其它相关涉税事宜。其中，涉税服务方面的业务包括：代为办理税务登记、出口货物退税申报、减免税申请、记账和建账、税务行政复议、制作涉税方面的文书，适当开展税务咨询、顾问、涉税培训等等；涉税鉴证方面的业务主要包括：企业所得税汇算清缴纳税申报鉴证、企业在税前弥补亏损及企业资产损失和企业所得税税前扣除鉴证、土地增值税的清算申报鉴证、企业变更税务登记以及注销税务登记税款清算鉴证、特定税种的纳税情况鉴证，还有社保费年度清算鉴证等等。但从实践看，内蒙古地区的税务师事务所主要从事的是一些低端、技术含量不高的涉税服务和涉税鉴证业务，业务范围较窄，千篇一律，事务所之间缺少特色服务和比较优势。截止目前，内蒙古自治区能独立自主的从事大中型企业的涉税风险管理、战略咨询、纳税筹划、产业规整、企业重组、资本运作方面的业务、特别纳税调整、国际税收筹划等的高端涉税服务的事务所还几乎是空白的。
（三）税务代理从业人员执业能力偏低，高端专业人员匮乏
税务代理虽然是一个新型行业，发展潜力很大，但人才匮乏是许多税务师事务所面临的突出问题。内蒙古自治区税务代理行业方面，虽然具有执业注册税务师资格的数量由2007 年的176 名增加到2012 年的615 名，在五年之间迅速增长了249.44%，可谓不谓不快。可是，由于发展历史以及人才储备等方面的相关因素，目前执业从业人员仍然具有：年龄结构较大、学历结构较低、知识结构比较单一等特点，特别是在精通税法、会计、审计、法律、管理、筹划等方面的复合型高端的专业人员相对匮乏，这也成为了内蒙古自治区税务代理行业发展较为缓慢的掣肘。
目前，内蒙古自治区税代机构当中能够独立的从事税务代理业务的从业人员当中年龄都比较大，他们（她们）虽然积累了非常丰富的执业经验，但是随着经济发展及科学技术的不断进步，他们（她们）在身体条件还有对新知识的领会能力上和年轻人之间的差距越来越明显了，也成为了税务代理业发展缓慢的一个重要的原因。从近年来人才引进的大致情况上来看，由于内蒙古自治区税务代理机构规模偏小、所有者性质比较单一（多为民营企业）、品牌效应不高、工资待遇偏低等不足，据此很难引进高端专业人才，即便是相关专业的本科生（尤其是重点高校的）也较难引进。
（四）税务代理行业发展模式单一，品牌效益不高
内蒙古税务代理机构的发展模式兼有以下两方面的特点：一方面大多数税务代理机构从事单一的涉税代理业务，从事税务、会计、审计等复合型代理业务的代理机构很少；另一方面，涉税代理又多为“小而全”，专注于特定领域的专业税务服务较少。目前，内蒙古税务代理行业发展大多数仍然是围绕一个人或几个人为核心去开展业务，这不是一种可持续的专业服务运行模式，有很强的个人印迹，缺乏品牌化理念。实际上，从我国近年来百强榜扥前十排名当中的事务所来看，其中大多数税务师事务所都是从事税务、咨询、审计、法律、筹划等的具有复合业务的集团化事务所。内蒙古地区的税务师事务所虽然由于历史原因或资源制约，目前还不具备成为集团化的条件，无法从事复合型业务，相关行业优势互补应该成为未来的一种发展趋势。
也正是由于发展模式单一，经营规模偏小、特色服务缺失、竞争力不强，造成内蒙古税务代理行业的品牌效应不高。截止目前，内蒙古自治区仅仅拥有2A级和A级税务师事务所，还没有3A、4A 和5A 级别的事务所机构。2012 年间，中国注册税务师协会在全国范围当中认定的具有5A 级别的事务所共有9 家，具有4A 级别的税务师事务所共有22家。这里需要说明的是，由于中国注册税务师协会认定的具有5A 级和4A 级要求很高、执行的标准较为严格，内蒙古自治区注册税务师协会认定的具有2A 级和A 级是为了考虑内蒙古自治区的实际情况，从而降低了一些标准。由此推断，内蒙古自治区的具有2A 级和A 级别的税务师事务所在经营业绩方面的考量上来说含金量不高。
（五）一些税务代理企业无序竞争，代理质量不高
任何一个行业的发展都会面临竞争问题，税务代理行业也不例外。从近年来内蒙古税务代理行业的发展情况看，税务代理机构的数量增长较快，但由于社会及纳税人对税务代理中介服务的认可需要有一个过程，一定程度上存在税务代理服务供给与需求不平衡的问题。有的税务师事务所特别是新设立的机构，由于自身缺乏执业经验、代理服务能力不足，不是将发展的重点放在提高自己的代理服务能力和提升公信力方面，而是在代理服务收费上进行无序竞争。不难想象，任何一个税务师事务所，如果不考虑代理服务质量、不注意代理风险防范，只是考虑眼前利益，缺乏可持续发展视野，一味通过人为压低服务收费价格求得生存，不仅自身难以得到健康发展，而且会影响内蒙古地区整个行业的健康发展。这种做法如果相互效仿，会造成税务代理行业代理质量的下滑，大大损害这一行业的公信力。这种现象的出现，应该引起内蒙古税务代理行业协会的高度重视。
从目前的情况看，我国注册会计师协会是财政部下属的在编事业单位，注册会计师行业的发展有财政部的支持；而注册税务师协会则属于行业性质方面的组织，人员多为外聘的相关人员，而并不是真正意义上的政府管理方面的部门，注册税务师行业由国税总局主管，在行业管理方面都相对弱化。内蒙古注册税务师协会最早由内蒙古地税局负责，现在虽然是由内蒙古国地税共同管理，但人员构成多为其退休人员，管理弱化的问题仍然存在。
三、内蒙古税务代理业发展及代理质量提升的建议
（一）行业管理层面---加强税务代理业的规范监管，严格准入门槛
加强行业监管对内蒙古地区的税务代理业发展非常重要。由于内蒙古地区的税务师事务所大多直接或间接地与税务机关具有某种联系（不是指经济利益联系），而行业管理人员又多属于税务机关的退休人员，监管难的问题不难理解。虽然自2007 年以来，内蒙古地区国地税务局都先后发布并且修订了《关于规范和支持注册税务师行业发展的意见》，而且其中也明确的提出了要严格涉税鉴证业务的准入制度，维护涉税服务市场的秩序，加强对注册税务师行业的相关行政监管力度，但是下一步的问题关键还是在如何落实。落实的重点应该放在以下两个方面，一是严把税务代理机构行业准入条件，二是采取切实措施持续对税务代理机构的依法执业、诚信执业、规范执业进行监管，加大对违规税务代理机构的处罚力度。
（二）税务代理机构自身层面---有序发展、做精做专、做强做优
内蒙古税务代理业的可持续发展，说到底还是要靠提升自己的税务代理机构实力来实现。目前，在针对内蒙古地区的事务所多为中小型的实际情况来说，第一就要实现税务代理业的有序发展，通过扶持引导，使内蒙古自治区的事务所为纳税人提供高质量的税务代理服务及涉税会计服务方面的职能；接着在规范行业发展及税务师事务所规模、实力提升的基础之上，实现事务所在创新服务方式、优化服务手段，拓展税务代理服务领域，培育出来一批内部管理制度相对健全，而且具备涉税鉴证、税收筹划、纳税审核等方面的拥有专业技能的大中型税务师事务所。在这个基础之上，通过行业的推动以及税务代理机构自身的努力，实现事务所进行的战略性整合，使具有不同资质等级的税务师事务所能够展开与其服务能力相适应的相关服务，逐步将代理行业形成大、中、小型事务所执业领域各有侧重、市场定位各具明显特色、各有专业职能等的不同规模的事务所规范竞争、持续发展、共同进步的市场格局。
内蒙古的税务师事务所无论规模多大，也无论是做精做专还是做强做优，关键在于从业人才。虽然说税务师事务所具有自身的行业特点，但作为企业如何培养、引进人才，如何提高执业人员能力，与其他行业没有太多的区别，因此本文不再赘述。这其中最值得关注的就是，中国注册税务师协会在2013 年6 月份，第三次启动了注册税务师等级认定的试点工作，这是以加强注册税务师队伍的建设和人才储备为目的的行动。由于该项试点工作是以地方税务师协会、税务师事务所和注册税务师自愿为原则，内蒙古注册税务师行业协会可能考虑地区声誉，目前在内蒙古地区的推进缓慢。应该说，注册税务师等级认定工作，对于税务师事务所培养专业扎实、能力过硬、品德优良的从业队伍非常重要。内蒙古地区的税务代理业，由于起步较晚、发展基础较差，在诸多发展条件方面与其他地区尚存差距，虽然外界的支持必不可少，但归根结底还需自身苦练内功，应抓住机遇，在优秀人才培养和服务质量全面提升方面多下功夫。因此，内蒙古无论是税务代理行业管理机构还是税务师事务所及其从业人员，都应该有一个正确的心态，敢于正视自己的不足，这方面内蒙古要走的路还很长。
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（作者单位：内蒙古财经大学）