黄荣洁1 刘任欢2
（1.湖北省宜昌市社会保险管理局，湖北 宜昌 443000；2.中央民族大学，北京 100081）
摘 要：社会保险全覆盖机制是社会人口结构变化和经济结构深入调整的必然要求，是社会保险发挥功能属性的必然结果。建设社会保险全覆盖机制要坚持制度先行、统筹兼顾、安全第一、务求实效的原则。社会保险全覆盖机制具有时间和空间互融、以深度幸福为追求目标、实施精细化、作用可持续四个特点。充分发挥社会保险全覆盖机制的作用，要实现社会保险法律法规的全覆盖，适应现实需要完善相关的法律法规，突出宣传的本土化、形象化、完整性；要实现社会保险征缴全覆盖，实现及时性、全面性两个目标；要实现社会保险业务经办全覆盖，突出便民、高效、安全三个标准的指导作用，着重做好社会保险经办业务机构流程的全覆盖；要实现社会保险追责防控的全覆盖，坚持社会保险法律法规面前人人平等和预防为主、惩罚为辅的原则，明确责任主体，鼓励多元主体共同参与；要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、动态管理的管理机制，最后还需要正确认识并处理好四个方面的问题，即建设社会保险全覆盖机制是一个没有完成时的过程，社会保险全覆盖机制是社会保障体系的一部分且是最重要的一部分，社会保险全覆盖机制与城镇化进程具有相互支撑的作用，社会保险全覆盖机制要有商业保险的繁荣做补充。
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关键词 ：社会保险全覆盖 ；社会保险法律法规；社会保险征缴；社会保险业务经办；社会保险追责防控
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）16-0126-05
党的十八大报告指出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”统筹推进城乡社会保障体系建设，全覆盖是基础。社会保险作为社会保障体系最重要的内容，实现社会保险的全覆盖对全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系具有关键性作用。建立社会保险全覆盖机制，充分发挥社会保险全覆盖机制的作用，要坚持四项原则，把握好自身的特点，全面推进五个方面内容的落实，并处理好四个方面的关系。
一、重要意义
（一）社会人口结构变化和经济结构深入调整的必然要求
2011年，我国15-64岁劳动年龄人口进入负增长的历史拐点，2013年将降到9.36亿人，2013年我国老龄人口数量将突破2亿大关，达到2.02亿，占总人口的14.8%以上，同时，伴随着城镇化进程的深入，空巢老人、留守儿童、空心村落逐步增多，社会化供给养老缺乏，各类风险造成的失独家庭数量也在增多，养老保障已成为必须面对的严峻的社会问题。社会收入贫富差距的扩大，食品药品安全问题的不断出现，人均病床数量的不够等现实条件迫切呼唤医疗保障的均等化和城乡全覆盖。经济结构的深刻调整，产业竞争的日益激烈，科学技术的飞速发展，城镇化中农民土地的大量被征收和农民市民化进程的加深，失业、工伤、生育问题越来越成为人们关注的焦点，呼唤着国家采取有力措施予以解决。建立社会保险全覆盖机制刻不容缓。
（二）社会保险发挥功能属性的必然结果
社会保险具有保生活、稳生活的功能属性，对社会生活的稳定具有兜底作用。社会保险的养老、医疗、失业、工伤、生育五个险种，与人民群众生活的安全、健康、和谐密切相关。将社会保险五个险种对社会生活的保障功能发挥到实处，全覆盖是必然结果。若是社会保险不能实现全覆盖，则社会保险的功能就没有完全发挥出来，社会保障体系的全覆盖也无法实现。
二、基本原则
建立社会保险全覆盖机制要坚持好以下原则：
1、制度先行
社会保险全覆盖是一项庞大的工程，涉及到很多关系要处理、很多事要协调，很容易被变样执行，必须有一个全盘的制度设计，对社会保险全覆盖机制的实施步骤、考核标准、追责办法等以制度予以确定，提供一个限制性的框架。
2、统筹兼顾
社会保险全覆盖机制的建立不能单靠社会保障部门来推动，财政、交通、信息、法律、科技、教育等部门都担负着重要角色，没有这些部门的配合，社会保险全覆盖机制必然行之不远、推进艰难，其效果必然大打折扣，应统筹兼顾，各个部门相互配合和支持，一起来完成这个庞大的工程。
3、安全第一
社会保险作为一种享受性的权利，容易诱惑投机行为的频繁发生，风险系数很高，全覆盖机制意味着社会保险运行的空间和时间都将迅速扩大和延长，不确定性因素将显著增多，安全是必须坚持的底线原则。
4、务求实效
惠民是社会保险全覆盖机制建立的根本目的，人民群众是否能按时足额的领取养老、失业、生育保障待遇，因公致伤能否及时获得保障等是检验社会保险全覆盖机制效用的重要标准，必须把实效放在关键性的位置。
三、基本特点
社会保险全覆盖机制与社会保险广覆盖模式相比，有自己的特点：
（一）时间和空间互融
广覆盖模式强调社会保险横向覆盖的人群范围，是一种粗略的数量化的统计追求，它以社会保险覆盖的人群数量规模作为评判是否达到预期目标的标准，全覆盖机制则在坚持社会保险覆盖人群范围无缝性的基础上，更注重社会保险对人民群众的养老、医疗、失业、工伤、生育需求持续提供保障的程度，更注重不同年龄段、不同行业、不同阶层人群持续受益社会保险保障程度，具有时间上的持续延展性。
（二）以深度幸福为追求目标
与广覆盖模式突出社会保险权利的获得范围不同，全覆盖机制更进一步突出社会保险对人民群众生活的幸福所带来的满足程度，更强调幸福的深度在人的发展中所具有的关键地位和作用。
（三）实施精细化
广覆盖模式对实施的精细化要求并不严格，只要该纳入的人群范围已经纳入就可以表明任务的完成，但是全覆盖机制要求将精细化理念贯彻始终，要将社会保险的每一个险种落实到每一个组织每一个人，只有人人切实同享社会保险的保障利益才表明全覆盖机制取得了实效。
（四）作用可持续
广覆盖模式更多的呈现出一种静态的结果，只要涉及范围内的人员办完常规的参保手续就完成了任务，且在一段时期内基本上不会发生变化，操作起来相对容易些。但全覆盖机制由于需要解决人们深层次的需求，而这种需求受经济社会环境的影响很大，全覆盖机制在参保手续完成后，还要继续跟踪解决享受待遇如何落实的问题，呈现的是一种持续作用的过程状态，需要动态管理，操作的难度要大很多。
四、主要内容
社会保险全覆盖机制是指社会保险以人群无缝覆盖为基础，以法律法规、征缴、业务经办、追责防控、管理模式为主要作用方式，为人民群众提供深度保障、获得深度幸福，提供全方位、多层次保障的一系列过程的集合。社会保险全覆盖机制大体上包括社会保险法律法规、社会保险征缴、社会保险业务经办、社会保险追责防控、管理模式五个方面。
（一）社会保险法律法规全覆盖
社会保险法律法规全覆盖是指根据现实需要完善社会保险的相关法律法规，采取有效的形式，通过便捷的渠道，让社会保险法律法规广为社会民众知晓、理解，并引导社会民众科学运用的过程。社会保险法律法规的全覆盖是社会保险全覆盖机制的基础。相关法律法规是社会保险发挥保障作用的依据和根本支持力量。没有社会保险法律法规的全覆盖，社会保险的功能也就不能实现全覆盖。要实现社会保险法律法规的全覆盖，一方面要适应现实的需要完善相关的法律法规，另一方面要突出宣传的本土化、形象化、完整性。
1、以现实需要为导向完善社会保险的法律法规
以现实需要为导向完善社会保险的法律法规是实现社会保险法律法规全覆盖的前提。不能适应现实需要的社会保险法律法规，不仅无益于解决社会保障所面临的问题，反而会因为法律法规的滞后动摇人民群众对社会保险的信心。要在深入贯彻实施《社会保险法》的基础上，及时总结经济社会中出现的新问题，及时修订、完善《失业保险条例》等相关法律法规。要从法律法规层面回答好如下问题：如何处理好养老保险全国统筹的基础金的比例、资金来源渠道、保值增值；如何进一步推进失业保险省级统筹，如何处理好失业保险省级统筹中各地方缴费和享受待遇在权利与义务之间的平衡，如何统一失业保险跨统筹地区跨省转移各类项目资金的划拨办法、降低失业保险基金安全风险iii；如何根据现实的变化做出医疗保险缴费额、报销比例、统筹层次、关系转移的调整，以保证社会保险安全和功能效益目标实现的统一等问题。未能在法律法规上对以上问题做出明确的回答，在实际的操作中就会遇到很多困难，增加行政成本，加大社会保险安全运行的风险，不利于社会保险全覆盖机制作用的发挥。
2、做好社会保险法律法规的宣传
做好社会保险法律法规的宣传是实现社会保险法律法规全覆盖的关键。需要做好四方面工作：
（1）宣传的本土化。宣传社会保险法律法规要结合不同地方的实际情况，以现实中的问题为导向，选择宣传的重点，确定宣传方案、采取的方式和持续时间。
（2）宣传的形象化。要将文字的社会保险法律法规条文，转化成人民群众能够接受和理解的观点、经验和事件，要追求通俗易懂，用人民群众喜闻乐见的形式，融入到人民群众日常的生活中。要避免单纯的条文公示、学术的条文宣教、囫囵吞枣的宣传。
（3）宣传的完整性。要以社会保险法律法规的立法精神为依据进行宣传，不可断章取义，也不可任意解释，要将立法背景和前提、权利义务、适用范围、操作方法和步骤等详细清楚地广而告之，不能撒胡椒面式的粗放推广。
（4）突出社会运用法律法规于实践的引导作用。社会保险法律法规宣传的最大成效应是让人民群众学会如何运用，只有会使用才能保证宣传效果的持续，才能达到社会保险法律法规全覆盖的目标要求。
（二）社会保险征缴全覆盖
社会保险征缴全覆盖是指对符合社会保险法规定的单位和个人，在法定的时间内，社会保险的征缴不遗漏、不重复，应征尽征。社会保险征缴全覆盖是社会保险全覆盖机制的重要支撑。没有社会保险征缴的全覆盖，会造成享受社会保险待遇的人之间权利义务上的不均等，既破坏了社会保险法律法规的权威性和公信力，又导致社会保险基金运行的不可持续，最后直接导致社会保险保障功能的不可持续，引发更大的社会问题。社会保险征缴全覆盖，要确保实现及时性、全面性两个目标。
1、及时征缴
社会保险征缴及时是社会保险征缴全覆盖的基础。包括两个方面：
（1）社会保险征缴机构要依照法律规定，在法定的时间内进行社会保险缴费单位和个人的检查和排查，及时予以督促，完成征缴任务。对各类企业等经济组织，社会保险征缴机构要及时督促其缴纳社会保险五项保险费，尤其是失业、工伤、生育保险的征缴，这三项保险在缴纳主体、享受对象上不及养老、医疗两个险种广泛，一些组织容易蒙混不交或者故意不交，损害职工的合法权益，为社会和谐埋下隐患。对不按法律规定缴纳社会保险、存在着违法违规行为的组织要及时做出处理决定，避免拖延、禁止包庇。
（2）强化用人单位、个人及时主动完整地缴纳社会保险费的意识。要强化新成立经济组织的社会保险费缴纳责任，将限期缴纳社会保险保证金作为批准成立新经济组织的必备条件之一。
2、全面征缴
社会保险征缴的全面性包括征缴项目的全面和征缴单位的全覆盖。社会保险征缴项目必须齐备，应征尽征，统一标准、统一制单、统一上解，避免偷、漏、瞒等对社会保险造成损失的行为的发生。社会保险征缴单位要做到全覆盖，实行缴费单位的年度摸底排查，建立社会保险征缴单位监控制度，实施运用信息系统进行征缴的方式，对地处偏远、过于分散的缴费单位建立流动工作站，进行网格化管理，确保社会保险征缴的全面实现。
（三）社会保险业务经办全覆盖
社会保险业务经办全覆盖是指社会保险的申请、享受、查询等功能实现一体化、便捷化，在全国范围内能实现自由无障碍衔接使用。社会保险业务经办全覆盖是社会保险全覆盖机制的关键内容。没有业务经办的全覆盖，社会保险全覆盖机制只能是空中楼阁。社会保险业务经办全覆盖，要突出便民、高效、安全三个标准的指导作用，着重做好社会保险经办业务机构流程的全覆盖。iv
1、发挥好便民、高效、安全三个标准的指导作用
社会保险业务经办要实现全覆盖，需要坚持便民、高效、安全三个标准：
（1）便民。社会保险业务涉及到很多数据，每个险种的缴纳比例也不一样，而且各地方在落实《社会保险法》时，出台的实施办法也不尽相同，区域之间在社会保险的关系转移上存在制度的保护性壁垒问题，必须坚持执政为民、以人为本的理念，推动社会保险业务经办的便民进程。
（2）高效。社会保险作为保障性的待遇享受，在享受时间上具有很强的刚性约束。除了养老保险的时间伸展空间比较大，医疗、失业、工伤、生育保险时间上的灵活处理空间非常小，一旦启动享受程序，必须在最短的时间内落实到位，否则，过了这个时间段后，社会保险的保障功能就失去了意义，所以，力求高效是社会保险业务经办必须坚持的一条标准。
（3）安全。社会保险业务经办与社会保险运行的安全性关联度最高。社会保险业务经办直接掌控着社会保险待遇的发放，若是认定审核不严，很容易造成社会保险基金的巨大损失。安全应成为实现社会保险业务经办全覆盖的一个重要标准。
2、着重做好经办机构业务流程的全覆盖
社会保险业务经办全覆盖主要通过经办机构流程的全覆盖来实现。经办机构业务流程是社会保险实现保障功能的载体，必须优化。实行“同窗口多服务”的工作模式，将同一险种的所有业务在同一个系统内全部完成，强化自助社会保险设备的使用，开发电话办理社会保险业务新渠道，实行省、市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）五级社会保险业务经办数据库的统一共享，简化社会保险业务经办程序，实现智能化，将社会保险业务经办设备的使用权更多的转移到人民群众手中，经办机构偏重于权限管理和真实性监管。
（四）社会保险追责防控全覆盖
社会保险追责防控全覆盖是指全面监控社会保险各个程序的运行，通过过程管理、风险评估、立体监督等方式确保社会保险的安全，对破坏社会保险安全的组织、个人依法追究责任。社会保险追责防控全覆盖是社会保险基金安全运行、正常发挥保障功能的重要保证，是赢得人民群众对社会保险的信任和支持的关键，是社会保险全覆盖机制发挥作用的重要保障。社会保险追责防控全覆盖，实际上是树立社会保险的公信力，将社会保险的运行置于全社会的监督之下，追求社会保险基金安全和惠民实效双重目标。实现社会保险追责防控的全覆盖，要坚持原则、明确责任主体、鼓励多元主体共同参与。
1、坚持社会保险法律法规面前人人平等和预防为主、惩罚为辅的原则
社会保险的追责防控应按照《社会保险法》的基本规定展开，不论是个人、企业，还是经办机构，不论在什么地方，只要违反了《社会保险法》的规定就要接受相应的惩罚。要以预防为主，增强追责防控对社会保险风险的防范能力，将责任细化到每个程序，建立程序反干扰机制，对已经发生了的违法违规的行为，要予以及时惩罚。
2、社会保险追责防控主体包括经办机构、各类社会组织和享受社会保险待遇的个人
社会保险追责防控全覆盖不是针对某一部分人群而是包括经办机构、各类社会组织和享受社会保险待遇个人的全部主体。
（1）经办机构应依法管理好社会保险基金安全、严格认定享受资格、仔细审核待遇发放条件。尤其是在社会保险的有关政策出现变化时，要特别注意政策之间的差异点造成的社会保险待遇的不同，比如医疗保险报销比例的变化、失业保险待遇标准的调整、生育保险假期的延长等，若是对政策的变化点没有掌握好，还是按照原有的政策办，就容易造成社会保险待遇少支出的情况，损害待遇享受人的合法权益。对依法应征缴的社会保险必须严格按照程序和规定办，防止过多征缴或征缴不足，要保证征缴手段的合法性。v
（2）各类社会组织要强化为职工全面缴纳社会保险的法律意识和员工的社会保险法律知识的培训。当前，一些人员流动性比较大的经济组织存在着缺缴社会保险的情况，尤其是失业保险、生育保险、工伤保险缺缴、瞒缴的情况比较多。对职工社会保险法律知识和相关政策的培训缺位，导致职工常常不能被及时发现缴纳社会保险中存在的问题，造成职工失业时因单位和个人缴费不满一年或者错过了时限而无法享受失业保险待遇，或者在职因公受伤后无法获得及时的工伤赔偿等一系列的权益损害，增添了社会不和谐因素，损害了人民群众与政府部门、社会保险经办机构的良好关系。
（3）享受社会保险待遇的个人要自觉的加强社会保险知识的学习，明了享受的权利和应承担的义务。现实中，失业保险、工伤保险、医疗保险因为实践操作的灵活性较大，容易被一些人冒领、骗取。因此，一方面要对经办机构中存在的挪用、转移、贪污、截留等损害社会保险基金的行为和因服务态度不好引发群体事件的行为追究责任，依法予以处理；另一方面要对违法违规享受社会保险待遇拒不改正的人，冒领、骗取社会保险待遇的行为予以严厉追责，打击非法行为，保护社会保险的安全和维护社会保险发挥保障功能的秩序。
3、要以合理引导各类主体发挥监督力量为主要内容
社会保险追责防控全覆盖要充分发挥各类主体的监督作用。监督是社会保险追责防控全覆盖的基本实现途径。从现实中各类主体的监督作用看，当前各类主体监督的自主自觉性在迅速增强，监督形式也日益多样化，但也存在监督的正面作用走偏的倾向。社会保险追责防控全覆盖要克服监督力量的不好倾向，对各类监督主体予以合理引导，形成监督问责与有效反馈的良性循环，引导社会民众对社会保险理性的监督。鼓励和引导社会组织、个人、其他团体维护社会保险的安全，自觉监督社会保险的运行。
4、要以社会信用体系为依托，形成联动机制
社会保险追责防控全覆盖应与社会信用体系的建设共同推进，以社会信用体系为依托，形成联动机制。信用是社会追责防控全覆盖机制的基本属性。引导社会民众依法享受社会保险、履行应有的义务，从被动维护社会保险的安全向主动维护社会保险的安全、自觉制止破坏社会保险安全的行为转变，最终形成人人维护社会保险安全、人人享受社会保险的良好局面。社会信用体系是实现社会保险追责防控全覆盖的强大杠杆。覆盖全社会的信用体系，将每个人的每次社会行为都记录进个人的信息系统，一个人守法护法的习惯将为其生活带来更深刻的影响，督促每个人自觉的担当起应有的社会责任，这是社会保险追责防控的目标，也是社会保险全覆盖机制存在的目标。
（五）形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、动态管理的管理机制
社会保险全覆盖机制的建立靠任何一个单一的主体来完成都是行不通的，需要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、动态管理的管理机制。
1、党委领导，政府负责
我党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在建设社会保险全覆盖机制上理所当然的应担负起领导责任。政府作为最大的行政机构，制定实施方案、协调各种关系、破除各种壁垒和障碍、提供各种资源支持，全面推进社会保险全覆盖机制的建设是其自身的职责所在。vi
2、社会协同，公众参与
社会保险关乎着每一个社会组织的切身利益，影响着每一个人的生活质量，应积极协同，参与到社会保险全覆盖机制的建设中来。社会组织要自觉围绕社会保险全覆盖机制的四个方面展开行动，为社会保险全覆盖机制的发挥作用减少和清除障碍和壁垒，营造团结协作的氛围。每一个人要自觉地加强社会保险知识的学习和使用，主动监督社会保险的安全，在法律法规的框架内正确做出自己的行为，防止社会保险的损失。
3、动态管理
社会保险作为社会保障的重要内容，面对的现实情况是经常变化的，在社会保险全覆盖机制建设过程中会出现许多新问题，需要寻求新的思路去解决。社会保险全覆盖机制不是生硬的条文限制，是富有弹性的制度性框架和行动指南，要动态管理，与时俱进的推动社会保险全覆盖机制发挥作用。
五、需要处理好的四个问题
社会保险全覆盖机制发挥作用，除了利用好四个方式，还需要正确认识并处理好四个方面的问题。
（一）建设社会保险全覆盖机制是一个没有完成时的过程
建设社会保险覆盖机制是一个没有完成时的过程。社会保险作为兜底的社会保障制度，对整个社会生活的稳定提供全时支持力量。随着社会的发展和人们对生活、自身权益的日益关注，对社会保险的需求会日益旺盛，社会保险的保障作用只会越来越大。如何与时俱进的完善社会保险全覆盖机制，确保每一个人有尊严的活着，是社会保险全覆盖机制不变的主题。建设社会保险全覆盖机制只有进行时，没有完成时。
（二）社会保险全覆盖机制是社会保障体系的一部分且是最重要的一部分
社会保险是社会保障的一个方面，社会保险全覆盖机制是整个社会保障体系的一部分。与社会救助、社会优抚、社会福利等针对特定对象、适用于特定情况、发挥补偿作用的社会保障内容相比，社会保险面对的主体是全体人民群众，对人们的生老病死全方位发挥着影响，特定情况与常规情况兼适应，不仅仅起着补偿作用，更起着保基本的作用，为其他社会保障措施功能的发挥提供着基础性的支持。社会保险全覆盖机制关乎着整个社会保障体系功能的发挥，因此，社会保险全覆盖机制是社会保障体系中最重要的一部分。
（三）社会保险全覆盖机制与城镇化进程具有相互支撑的作用
建设社会保障全覆盖机制是城镇化进程的必然要求，城镇化的顺利推进需要社会保障实现全覆盖扫除前进中的壁垒障碍。城镇化的实现意味着占我国人口大多数的农村居民将转化为市民，2011年我国的城镇化已达51.27%，这对社会保险的服务能力是一个很大的挑战，既有的社会保险城乡差异如何破解，城镇职工居民医疗保险、新农村医疗保险等不同险种待遇如何实现合理衔接等一系列的问题，关乎着千家万户的利益。不实现社会保险的全覆盖，城镇化的推进将缺乏保障而遭遇搁浅的危险。城镇化的每一步前进都要社会保险全覆盖机制贡献一份力量，它们互相支撑，共同为社会的和谐和发展、国家的繁荣昌盛做出贡献。
（四）社会保险全覆盖机制要有商业保险的繁荣做补充
社会保险全覆盖机制与商业保险的繁荣不存在冲突。社会保险是由国家主导而建立的保障制度，但同时还应积极发挥社会和个人的力量，形成合力方能保证社会保障制度的可持续。商业保险是发挥社会和个人积极性，提供某些特定保障的有效途径，对社会保险功能的发挥起着补充和提升的作用，应该鼓励商业保险的繁荣发展，推动社会保险全覆盖机制更加稳健的运行。
注释：
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（责任编辑：陈喜辉）