刘江桥
（南京三江学院外国语学院，南京 210003）
摘 要：“社会保障和财政”是当今日本国民最关心，最重要的课题之一。本文通过从历史角度进行观察，弄清日本财政的现状及财政危机的原因及背景，进而分析并探讨了“日本经济的结构变化”对财政危机和社会保障的影响。
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关键词 ：社会保障；财政危机；经济结构变化
中图分类号：F131.3文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）13-0２６0-03
我国社会保障制度经历了由政府和企业保障向社会保障、由职工保障向城乡全体居民保障的重大变革。党的十八届三中全会又进一步提出建立更加公平且可持续的社会保障制度的改革目标。本文想通过介绍日本社会保障和财政的历史和现状，围绕“社会保障和财政”的课题，想从财政学角度进行分析和探讨。供大家参考。
一、社会保障和财政
社会保障和财政都与国民生活有着密切的关系。所谓社会保障，就是中央政府或者地方自治体等政府部门为了保障国民的生存权，防止高龄、失业、疾病等社会风险，对失去赚钱能力陷入贫困的人们实行公开扶助等。也就是说，社会保障作为政府行政活动的一部分，没有中央政府或者自治体的财政支持是无法经营的。所谓财政，是为了筹措包括社会保障在内的政府行政活动所需的经费，通过向国民征税以及征收社会保险费和发放公债等形式筹集财源，充实社会保障的物质基础。
现在，日本的社会保障占了财政支出的很大部分。研究日本的国家一般预算后可以发现，2011年度社会保障相关费用为28.7兆日元，达到了年度总支出92.4兆日元的31.1%。
日本除了国家一般预算之外，还有特别预算（劳动保险和年金）、财政投资与融资、地方普通预算、地方公共事业（国民健康保险、后期老龄医疗、护理保险，从规模上看要比一般预算大）也属于社会保障方面的支出，这些预算支出互相彼此联系，共同形成了复杂庞大的日本社会保障财政。
二、日本的社会保障和财政的历史形成
观察日本的财政史，社会保障并非一直像现在这样占了很大的比重。社会保障费用占国家的一般预算年度总额的比例，从1890年到2009年的每十年间（最后为9年）的数据排列观察后，可以大致划分成四个时期。
第一个时期是从明治年代到太平洋战争结束前期。当时依据恤救规则（1874年）和救护法（1929年）制定了救贫制度，完成了健康保险（1922年）和劳动者年金保险（1941年）等社会保障制度，社会保障相关费用占一般预算年度支出总额的比是，1890年为0.5%，1900年为0.7%，1930年为1.1%，1940年为1.6%。从以上数据我们可以了解日本在成为福利国家之前的基本状态。
第二个时期是1945年战败到1970年代。社会保障相关费用所占的比例从1940年的1.6%一下子跃升到1950年的8.6%。在宪法中也加进了有关生存权等基本人权的各种规定，1950年社会保障制度审议会提出了“关于社会保障制度的建议”，形成了日本社会保障制度的基本框架。有了“国民皆保险”（1958年）、“皆年金”（1959年）后、1973年日本迎来了老人医疗免费化，5万日元年金等的“福利元年”。
第三个时期是1980到1990年代所谓泡沫经济破裂的20年。社会保障相关费用所占比例1980年为21.3%，1990年18.4%，2000年22.0%。为了控制社会保障相关费用的增加，日本政府想把日本的社会保障体系从“西欧型福利国家”转变为“日本型福利社会”，当时由临时行政调查会实施了这方面的行政改革。由于把对老年人护理的责任被转嫁到个人，于是社会上出现了一些虐待老人、护理杀人、患者自杀、集体自杀等恶性事件。1989年日本政府推出了“金色计划”（推进高龄者保健福利10年战略），2000年开始实施护理保险。日本经济自1985年的广场协议后开始逐渐进入泡沫经济阶段，90年代最终泡沫经济破灭，日本社会陷入长期停滞阶段。
第四个时期是2000年开始到现在。2001年开始执政的小泉内阁实行“构造改革”，政府控制了社会保障相关费用，年度支出总额也被相应地削减，社会保障相关费用占比从2000年的22.0%上升为2009年的28.4%。一方面国民间的收入差距和贫困不断加大，需要生活救济的家庭以及劳动贫困阶层、低薪酬非正规雇佣也不断增大，另一方面，2008年9月的美国经济危机以及2011 年3月11日发生的东日本大地震和福岛核电站爆炸事故等“百年一遇”的灾难，日本社会面临前所未有的危机，日本社会整体处于低迷之中。
三、日本的财政现状和财政危机
日本社会有人认为扩大社会保障是财政危机的主要原因，为此，他们认为一方面要严格控制社会保障费用的扩大，另一方面要把消费税作为社会保障的目的税加以征收。这些论点其实都出于对日本财政现状和财政危机原因、背景的错误认识。
1.日本的财政现状
（1）巨额财政赤字和庞大债务余额
日本的财政处于危机状态已是人所皆知。根据日本财务省公开的相关资料，在2011年度预算总额92.4兆日元之中，国债发行额（公债金收入）是44.2兆日元，国债依存度为47.9%。2011年末国债余额已达668兆日元，国家及地方的债务余额达892兆日元，对GDP（国内生产总值）的比值为184%。
债务的不断累积使日本的财政日益僵化。日本的国债利率为1%左右，虽然很低，每年国债利息要偿还21.5兆日元，占了年末总支出额的23.3%。
政府债务余额与GDP比值超过200%，在明治以来的日本财政史上只有太平洋战争期间达到这种状态。当前日本经济和社会的现状处于与战争期间相似的危机之中。
2008年9月美国经济危机后，财政危机蔓延至世界各国。和主要发达国家相比2011年度的财政赤字与GDP比值，2011年美国（10.8%）超过日本（8.7%）。国家及地方债务余额与GDP比值，日本（212.7%）却拉开了与第二位意大利（129.0%）的差距，压倒性的成了第一名。
（2）持有金融资产
上面提到的是所谓财政赤字和债务余额的“粗债务”。日本财政的另一个特征是拥有很多资产。调查一下OECD（经济开发协力机构）的资料会发现日本的金融资产与GDP的比值是其他主要国家的3倍左右。为此，金融资产“纯债务”（2011年末余额与GDP的比值），日本是120.4%，占了粗债务的三分之二，与意大利的104.7%接近。
在日本内阁府公开的日本国民经济相关资产负债对照表中，2009年末非金融资产为469.4兆日元，金融资产为500.6兆日元，资产合计为970.0兆日元。于此相比，负债为1018.8兆日元，实质资产是负48.8兆日元。根据财务省公布的“国家资产负债对照表”，2009年末资产为847.0兆日元、负债1019.0兆日元，有172.0兆日元的净负债。
把上述情况整理一下会发现，日本的财政赤字规模很大，债务余额也很庞大。但因金融资产保有量是其他国家的3倍（与GDP比值）左右，纯债务余额相对减小。
2.日本的财政危机与希腊的财政危机不完全相同
2009年秋天爆发的希腊财政危机震惊了世界。日本国内也出现了一些诸如“日本会成为第二个希腊”，要求政府健全财政等言论。但希腊的财政危机和日本的财政危机有所不同。希腊的财政危机是因欧盟内部的经济不平衡和欧洲单一货币构造性矛盾产生的，并不是单纯的财政危机。欧盟内部的经济不平衡反映在出口竞争力强大的德国和荷兰等国贸易盈余不断扩大的同时，而葡萄牙、西班牙等国的贸易赤字却在不断膨胀。这是希腊经济危机的根本原因所在。
欧洲单一货币的结构性矛盾是指，欧盟各国的货币主权集中在欧洲中央银行（ECB）、财政却由各国决定的这种货币主权和财政主权分离的矛盾。虽然欧盟对加盟国有严格的财政规定，但是为了扩大加盟国数量，即便有些没有充足财力的国家也被允许加入欧盟，加盟后也没有对这些国家采取严格限制措施。
如果财政主权和货币主权一致的话，财政赤字的扩大就会<国债增发→国内存贷款利率上升→国外资金流入→货币升值→进口增加、出口减少→收支赤字扩大→对外支付困难→经济不景气（财政紧缩）>。这样可以通过财政赤字起到抑制的作用。但是在财政主权和货币主权分离的情况下这样的结构不会起作用，财政赤字会不断扩大。
希腊的财政危机有很多是出自希腊自身的原因：①七成以上的国债依赖于国外投资，②历代政府隐瞒财政赤字，③长期以来有反复违约、更改偿还期的历史，④超过GDP10%的经常性项目收支赤字等。这和大部分国债被国内消化，经常性项目收支保持盈余的日本是不同的。
3.财政危机的原因和背景
（1）财政危机的要因分析
日本不断深化的财政危机1992年以来就已存在。1992年～2011年日本的财政赤字累积额为463.7兆日元，其主要组成①所得税减收197.8兆日元（42.7％）②社会保障相关费用增加142.5兆日元（30.7％）③法人税减收103.6兆日元（22.3％）④公共事业关系费增加49.2兆日元（10.6％）⑤国债发行增加35.6兆日元（7.7％）。日本的财政危机每个阶段形成的原因都不同。90年代的主要原因是公共事业方面的投资增加，90年代末以后，所得税的减收和社会保障方面的费用增加成了主要原因。美国雷曼事件以后，社会保障方面的费用增加成了最主要原因。
（2）财政危机的背景是经济长期停滞
90年代以后日本经济的长期停滞。经济成长率（单纯平均）从高度成长期（1956年-1973年）实质的4.2％、名义的8.1％，到高度成长后期（1974年-1991年）实质的4.2％、名义的8.1％，再到经济低迷期（1992年-2009年）只有实质的0.6％、名义的0.1％。
日本经济长期停滞有两个特征。一是，所谓的一般经济萧条加上泡沫经济破灭产生的“复合萧条”，金融机构由于产生庞大的不良债权而变得不安全。另一个是，从1998年开始一直持续到现在的通货紧缩（物价的持续下跌）。在OECD各国中，只有日本的物价（GDP通缩指数）和薪金（民间雇佣者报酬）在降低。形成薪金下跌→消费不振→价格下降→薪金下跌……在这样的通货紧缩恶性循环。
（3）经济长期停滞的根本原因是经济结构变化
日本政府自1992年8月以后，多次出台经济对策，但是经济并没有从长期停滞中摆脱。这是因为，日本经济的基本结构是出口依存型经济，经济政策的调整并没有改变日本经济的基本结构，没有转变为扩大内需型经济结构。
日本经济在高度成长期，有着扩大出口和扩大内需“两个成长引擎”。但是，70年代后，日本经济严重依赖出口，为强化企业出口竞争力而带来的裁减人员由政府财政补贴来弥补，日本经济转变为“以扩大出口和财政支出为引擎的经济结构”。在80年代，日本的出口依存型经济激化了贸易摩擦，从而带来日元升值。没有去处的过剩资本从另一方面推动了政府实行财政支出以及低息政策，使过剩的资本流向土地和股票，从而引发了泡沫经济。而泡沫经济一定程度上是扩大内需型经济，所以泡沫经济一旦破灭，扩大内需政策就会受挫。90年代，在美国经济复苏和新兴市场壮大的背景下，日本企业选择了海外投资和扩大出口加以应对。
在国际市场中，面对竞争力强大的欧美企业和中韩企业，为了能够在竞争中胜出，日本企业计划将生产向海外转移。与此同时，日本国内企业控制录用正式员工，增加非正式员工。这种片面追求效益而削减人工费等做法，加剧了日本国内消费紧缩，引起内需停滞，从而更加依赖外需。
（4）以减税为目的的税制改革造成的影响
日本几乎每年都要围绕如何给大企业以及资产持有者等的减税进行税制方面的改革。税收的减少固然受经济长期停滞的影响，同时也受到以减税为目的的税制改革的影响。比如，所得税的税率在1987年-1988年度税制改革前，分布在50万日元以下为10.5%，超过8000万日元为70%等共分15个等级。但到2007年后变成了195万日元以下税率为5%，超过1800万日元税率为40%等6个等级，导致最高税率的大幅下降。提高了应纳税所得额，应纳税所得额从1986年的235.7万日元提高到2004年的325万日元。股票收益以及转让所带来的收益原则上按20%征收，但有些按10%征收的特例措施等一直得以维持。法人税的基本税率从1986年度的43.3%大幅下降到1999年以后的30%。遗产税的税率到1987年为止，从200万日元以下为10%，超过5亿日元为75%共14个等级，改为2003年后1000万日元以下的遗产税率为10%，超过3亿日元的遗产税为50%等A6个等级，降低了遗产税征收的最高税率。
税收减少的结果使税制本来应该具备的三项机能减弱了。首先是税收筹措机能减弱。降低了应税所得的弹性值，造成即使经济好转国家税收却不能得到增加，从而减弱了维持经济稳定的机能。再加上调节收入分配的机能减弱，使得日本国民的收入差距进一步加大。
更重要的是，以上所述税制改革与90年代后的日本经济结构的变化相联系，税收减少的幅度加大。
1990年以后，为了应对经济全球化，日本劳动市场控制正规员工的录用，导致非正规雇佣增多。由于企业追求效益，削减人员工资，更加剧了收入的两极分化。由于最高税率的降低、对年收入超过2500万日元的高收入来说，收入所得额增加11%，税额反而减少了1.6%。
1990年代初期，由于日本银行的超低利率政策导致利息所得锐减，减少的这一部分利息可以说是从普通家庭流向了金融机构。然而为了处理不良债权，日本对金融机构法人税采取了一系列的优惠措施。
由于削减人员工资，企业得到了丰厚的回报，企业持股人的分红增加。但日本政府并没有对其加大征税的力度。
虽说日本经济处于长期停滞，但企业的经常性收益常由于经济周期的原因而出现波动。由于日本政府采取了降低企业法人税税率等措施，税收和企业收益增减之间的联系进一步淡化。
日本政府本来是想通过增收消费税来弥补企业所得税和法人税的不足。但由于经济长期处于通货紧缩和消费不振的状态，不能起到获得安定财源的作用。这样一来，所谓减税优先的税制改革与日本经济结构变化相互作用，使税收减少，财政危机不断深化。
（5）社会保障相关费用的增大的原因
如前所述，社会保障相关费用的不断扩大已成为当今日本财政危机的主要原因。不断扩大的社会保障支出经常被看作是伴随高龄化“自然增长”的产物。好像是一种不可避免的“自然现象”。但是，另一方面，也应该看到日本经济结构变化使得社会保障相关支出扩大的事实。
从日本厚生劳动省每年发表的《社会保障支出》来看，社会保障相关支出只是填补了社会保障支出费和社会保险费收入之间的差额。
这里值得注意的是，日本社会保障支出一直都在不断增大，与此相对应的是，社会保险费收入特别是从企业家那里得到的社会保险费收入却从1998年开始低下，有时甚至出现负增长，两者的差距不断扩大，导致日本国库负担增重。也就是说，导致社会保障相关支出增大的原因，与其说是社会保障支付增多，不如说更重要的原因是社会保险费收入的低迷。
社会保险费收入停滞不前又与企业用人经费削减相关。由于企业追逐利益，雇佣正式职员相对减少、企业员工工资的整体水准下降、非正式员工所占比例增大等，导致用人经费削减与社会保险费收入降低。非正式员工不能加入健康保险和厚生年金，只能加入不给企业增添负担的国民健康保险和国民年金，但由于员工薪水很低，有时无法负担保险费，从而导致滞纳者增多。
企业为了强化国际竞争力而施行的削减企业人员工资的策略，一方面由于非正式雇佣增多，使社会保障需求增大。另一方面使得社会保险费收入减少。由此产生的社会保障亏空扩大，使得社会保障相关费用增大。
虽然企业由于用人经费的削减增大了自己的企业储备，但是这样的结果可能导致支撑社会保障制度的基础崩盘。换言之，企业将负担转嫁给社会（国家），才是导致社会保障相关费用增加以及现今的财政危机的主要原因。
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参考文献：
[1] 伊藤修平『医療·福祉政策の行方を読む』 新日本出版社.
[2] 伍祝道夫『構造改革による雇用と働かせ方の変容』.
[3] 三塚武雄『いま社会福祉·社会保障を問う』.
[4] 横山寿一『社会保障の市場化·営利化』 新日本出版社.
[5] 朝日新聞、2011年11月20日付記事.
（责任编辑：赵媛）