读者：非招标方式采购方式下，若PPP项目投资人自身有承包资质或其联合体成员有承包资质，是否可以不经二次招标直接承接项目承包任务？
律师：虽然在实践中一直未能被突破，但笔者认为其是可行的。
从提高社会资本参与PPP项目的积极性来看，将社会投资人与承包商合并招选有其现实必要性。大型基建PPP项目投资大，回报低。若是强制要求项目公司通过二次招标选定承包商，社会资本本身因同时是项目公司股东，二次招标时是否具有投标资格，也存在不确定性。若因程序性门槛不能确保社会资本当然可以承接后续承包任务的话，势必会降低其参与PPP项目的积极性。就笔者接触诸多建筑企业了解的情况来看，即使二次招标结果如其所愿，也会为此耗费大量时间、资源和精力。
从PPP项目的绩效评价等付费机制对社会资本的客观约束来看，二次招标并无必要。PPP项目的绩效评价机制本身就是对社会资本最有效的约束机制，再在项目建设管理过程中，加插一道设计施工招投标的监管程序确实无必要。
从PPP项目全生命周期成本降低、项目管理效率提高的角度讲，二次招标也不必要。根据《招标投标法》及其实施条例规定，从招标公告到投标、评标、定标，完成全部流程一般不少于30天（若是需要资格预审或是技术复杂的项目，期限更长），招标人若不具备法律规定的招标文件编制能力和评标能力，依法尚需委托招标代理机构，并需邀请外部评标专家。政府和各方均将为此耗费大量的资源和时间精力，从这个意义上讲，二次招标的程序要求，也有悖PPP模式降低全生命周期成本、提高项目管理效率的目标预期。
读者：PPP项目非招标方式下承包商合并招选，是否具有可行性？
律师：从性质上讲，非招标方式与招标方式都是竞争性采购方式，既然允许后者合并招选，那么允许前者合并招选也不违背立法本意。根据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[ 2014] 215号）第四条规定， PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。结合《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[ 2015] 42号）对于PPP模式的定义，社会资本由政府通过竞争性方式择优选择。笔者认为，财库（2014] 215号文规定的五种采购方式都应归属于国办发[ 2015] 42号文规定的竞争性采购方式。
既然如此，同为竞争性招选方式，招标方式下有承包资质的投资人可以自行承接承包任务，为何其他竞争性招选方式不可？从《招投标法实施条例》第九条的立法本意看，也是为了提高投资人的积极性和项目管理的效率。
从事前资质准入把关审查的角度讲，政府在通过竞争性方式招选PPP社会资本的过程中，通过对投资人一并提交的承包商承包资质等文件的审查已达到了其监管目的。政府在对社会资本进行招选过程中，若要强调社会资本（包括投资人和承包商组成的联合体）的承包能力，在社会资本资格条件中设置相应的资质、业绩等条件即可，在对社会资本投融资等实力和能力进行审查的同时，一并对其建设管理资格和能力进行审查把关。换言之，政府通过事先审查把关，判断社会资本为PPP项目管理目标的达成是否已配备了相应的资源和力量，进而根据事先设定的评选规则加以评定，在社会资本成为中选方的同时，其为本项目配备的承包商资源和力量也成为PPP项目实施的重要组成部分，政府对PPP项目的事前监管目的由此也得以实现。
从住建部对于全国建筑业改革的思路来看，将投资人与承包商一并加以招选的做法也符合行业改革的趋势。近期住建部下发《关于开展建筑业改革试点工作的通知》，提出放开非国有资金投资项目必须招标的限制，赋予非国有投资业主自主招标决策权，允许其自主选择是否进行招标发包、是否进入有形市场交易，由项目业主对选择的设计、施工等单位承担相应责任。
（中伦律师事务所合伙人 周兰萍）
本栏目主持人：靳明伟