刘传磊（中国延安干部学院）
摘要：在地方政府推进工业化的进程中，企业通常是征地冲突的重要当事方。企业引起征地冲突的原因主要包括违法用地、补偿标准偏低、补偿不到位等。企业依法依规获取用地，公平、公正地补偿村集体和农民，并尽可能保障补偿款合理地分配和使用，就能够减小征地冲突发生的可能性。
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关键词 ：工业化征地冲突补偿标准
1 企业在征地冲突中具有重要影响
近年来，企业成为违法征用土地的重要主体之一。在地方政府大规模征收土地的过程中，违法违规用地的企业比较多。2007-2008 年，全国土地执法百日行动共查处“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模和“未批先用”等三类土地违规违法案件31737 件，涉及土地25.04 万公顷。在土地违法案件中，企事业单位、县级机关是主要的违法主体。土地违法案件分为未经批准占地、破坏耕地、买卖和非法转让，以及低价出让土地等等。2011年的数据显示，未经批准占地的主体中占比最大的是企事业单位，占了67.8%。
征地冲突已成为社会稳定的重要影响因素。20 世纪90 年代以来，征地矛盾逐渐凸显，征地引起的上访事件和群体性事件长期保持在较高的水平。我国完全失去土地或失去大部分土地的农民估计高达4000 万以上。全国近年来发生的近8 万起群体性事件中，农民维权占30%左右，其中因征地补偿不公而引发的群体性事件占农民维权的70%（张曙光，2011）。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400 万件左右（刘守英，2012）。
征地冲突中的企业行为缺乏深入的研究。关于征地冲突的研究，主要集中在政府和农民方面，对于企业涉及较少。其原因在于，根据《土地管理法》的相关规定，土地征收是国家基于公共利益的需要，将农民集体所有的土地收归国有，并对被征收人给予合理补偿的行为。土地征收法律关系主体是政府和农民。具体而言，国家拥有土地开发的市场垄断权力，只能由地方政府代表国家行使土地征收权。但是，在地方政府推进工业化的实践中，企业往往成为征地冲突的重要当事方。2005 年，河北省“定州事件”中，为兴建国华定州电厂煤灰厂，承建方雇佣260 余人使用猎枪、铁管等袭击村民，造成6 人死亡、15 人重伤、近百人轻伤、轻微伤的严重后果。2011 年，震惊国内外的广东省“乌坎事件”中，丰田畜产公司、富荣针织厂、亿达洲集团、南海庄园等占用5000 多亩土地，引起群体性事件，最终不得不由省委副书记带领包括9 位副厅级干部在内的省委工作组来处理事件。企业在这些冲突中的行为都需要深入的研究。
2 企业征用土地的主要问题
企业征用土地往往不公开、不公正，缺乏法律依据，对农民的补偿相对较少，成为征地冲突的重要原因。企业引起的征地冲突原因比较复杂，不过主要原因包括违法用地、补偿标准偏低、补偿不到位等。
2.1 违法占地企业违法用地的情况有很多类型，主要包括两类。第一，地方政府违法征地后通过招商引资供企业用地。20 世纪90 年代中期以后，中央推行了“分税制”改革和金融体制改革，地方政府主导的开发区热和房地产热随后兴起，先后发生了“以地生财”和“以地套现”两轮圈地高峰（杨帅、温铁军，2010）。由于征收面积需要经国务院和省级政府土地行政主管部门审查，报同级人民政府批准，审批程序比较复杂。随着国家对耕地保护的政策越来越严格，涉及耕地的征地审批更加困难。因此，在地方推进工业化、城镇化的过程中，发生了较多的先征后批、少批多征的现象。农民对于企业使用的这些土地使用的合法性不认可。第二，企业直接“以租代征”。国家对于“以租代征”明确禁止，但是由于征地审批比较严格，很多企业就直接与村集体谈判，以每年按照一定的标准补偿农民或村集体的形式直接占用土地。农民对“以租代征”的认可度相对较高，村集体仍然拥有土地的所有权，农民在理论上以后仍然可以收回使用。但是，由于很多企业都改变了土地用途，不是进行农作物种植，而是建立厂房，土地恢复耕种的可能性很小，因此，农民仍然缺乏长期的保障。
2.2 补偿标准偏低农用地转为经营性建设用地无论
程序上是否合法，征地补偿标准往往都是参照《土地管理法》的相关规定，按照土地原用途的年产值乘以剩余承包期限的方法计算补偿金额。征地补偿是参照土地原用途的产值补偿，农民没有权利分享土地增值收益。《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。《物权法》又增加了征地补偿的第四种类型，即被征地农民的社会保障费用，体现了近年来法律对失地农民社会保障的重视。在实践中征地补偿标准差异较大，城郊农民由于涉及地上建筑物，房产补偿往往金额很高，甚至形成了新的食利阶层。但是，对于大部分失地农民来说，每亩土地的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，总体补偿标准偏低。
2.3 补偿不到位征地补偿完全落实到农民是很难保
障的。首先，由于经营性建设用地补偿资金主要来自地方财政，在地方财政普遍负债的情况下，补偿不到位的情况是有可能发生的。对于“以租代征”的情况，如果企业经营陷入困境，流动性资金缺乏，同样可能补偿款不能及时到位。其次，相关法律规定相对笼统，土地补偿费集体也可以支配。《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作它用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。由此可知，除地上附着物、青苗补偿费和安置补助费归属和使用清晰外，土地补偿费是归集体所有的，至于怎么分配、分配给村民个人多大比例则由村集体自主决定。在调查中发现，村集体倾向于占有较多的补偿款，农民个人与村集体往往就分配比例和使用用途产生矛盾。补偿款落实到村庄后，村委会掌控补偿资金的可能性仍然很大，具体分配到农民个人的补偿款比较少。第三，在补偿款分配和使用的过程中，乡村干部腐败的可能性更大。在地方政府或企业补偿到位的情况下，干部贪污土地补偿款，虽然企业没有责任，但农民在追究补偿款的同时，往往会把责任倒推至企业，与企业产生直接的冲突，影响企业的生产。此外，涉及环境污染的企业往往更容易受到当地居民的抵制。
3 企业征用土地冲突的解决对策
由于企业征用土地缺乏法律依据、对农民的补偿标准偏低，是征地冲突的重要原因。那么，用地企业应该主要围绕避免这些问题，来减少征地冲突。
3.1 依法依规获取土地企业避免征用土地的冲突，需要依据法律法规，尽可能通过地方政府的土地出让获取。在地方政府垄断土地一级市场的情况下，企业应该通过政府的“招、拍、挂”程序合法地获取土地，避免“以租代征”或者变相的土地入股造成纠纷。
3.2 公平、公正地补偿农民如果企业直接与村集体
协商，需要公平、公正的补偿村集体和农民。企业与村集体合作开发形式比较多，主要涉及的土地包括集体建设用地和耕地。如果仅仅是耕地，不改变土地用途的性质，则补偿标准相对比较好协商，可以根据《土地管理法》的土地补偿标准，参照原土地产值进行一定的补偿。如果涉及集体建设用地，则补偿标准很容易产生较大分歧。集体建设用地主要涉及地上建筑物，建筑物的补偿标准地区差异很大，城郊农村的补偿标准往往是偏远农村的数十倍。企业需要和村集体公平、公正地确定补偿标准。
3.3 保障补偿款合理地分配和使用由于补偿款分配和使用不公平是农民抗争的重要原因，因此企业在选择投资地区的时候，应该对当地的社会稳定情况进行调研和评估。地方政府和村集体应该具有比较好的公信度和执行力，能够公开、公正地分配和使用补偿资金，避免不必要的冲突殃及企业。
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参考文献：
[1]刘守英.改革征地制度，让农民分享城市化成果[N].中国经济时报，2012-11-12.
[2]杨帅，温铁军.经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化———对中国改革开放以来“三次圈地”相关问题的实证分析[J].管理世界，2010(4)：32-41.
[3]张曙光.博弈：地权的细分、实施和保护[M].北京：社会科学文献出版社.
基金项目：本文是中国延安干部学院科研基金项目（项目编号院ZYKL316）的阶段性成果。
作者简介：刘传磊，男，山东东阿人，博士，中国延安干部学院助理研究员，研究方向院农业经济尧乡村治理。