史芸
摘要：我国公务员权利救济制度包括复核、申诉、控告和人事仲裁。其中，公务员申诉是其重要组成部分。A 省作为公务员制度发展较为健全的省份，但其申诉制度的实际操作与法律法规仍然存在一些差别。通过分析A省公务员申诉制度的操作流程，进而总结我国申诉制度的不足，并从实际角度出发对未来政策导向提出建议。
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关键词 ：A 省公务员申诉制度；法律法规；政策导向
我国公务员权利救济制度包括复核、申诉、控告和人事仲裁。其中，公务员申诉,是指公务员对行政机关做出的涉及本人权益的人事处理决定不服,向有关机关提出意见,要求变更或者撤销原处理后重新予以处理的行为。公务员作为我国庞大而复杂的政府体制中的主体成员，其人事处理决定的公正性往往决定了公务员在政府体制中的工作有效性和积极性。因此，完善公务员申诉制度是保障公务员权利救济乃至公务员法律制度良好运转的基础，其实质是对公务员权益保障的法治化。
本文通过对相关主管机构的领导人员的面对面访谈和对公务员申诉案例的分析，旨在从现实角度研究我国公务员救济中申诉制度的实际操作，及其存在的问题并针对申诉人、被申诉机关和申诉管理机构三者提出相应的建议。
一、A 省公务员申诉制度的实际操作程序
学界对我国公务员申诉制度一直都有“形式主义”的批评，主要原因就是申诉案件中最终被判定为撤销原处理结果的几乎没有。即使是在A省这样经济发达、行政管理也比较先进的省份也仍然如此。下文我们尝试从申诉案件的实际操作流程入手，剖析我国公务员申诉制度难以发挥其作用的原因，揭开申诉制度的面纱。
1.事前咨询
在访谈中我们了解到大多数公务员对申诉制度并不很了解，他们虽然知道国家有此类救济制度，但并不了解其具体规定以及法定程序等。因此，有意向申诉的公务员通常会向相关主管机构咨询。咨询的过程实际上已经是个初审过程，通过了解案件经过，相关机构人员会将适用的法律和可能判定结果等告知申诉人。其中一些并不适用于申诉制度的案件会被告知拒绝受理。此外，这还涉及到相关机构人员的偏向性问题，一般来说，公务员主管机构由于并不独立，与各行政机构关系密切，因此很难保持中立，相反，他们希望能通过劝服等方式，潜在的拒绝有意向申诉的公务员进入申诉程序。在这样的背景下，公务员前去咨询，往往会受到相关机构人员的“规劝”。这种“规劝”一方面体现使其了解法律法规，表明其遭遇是合法合规的；另一方面则是向其表明处理结果不大可能被撤销，希望其能进入“调解”程序。
2.事前调解
我国的调解制度适用十分广泛。这既与我国以和为贵的传统思想有关，也与其有利于提高办案效率、节省社会资源等密切相关。在公务员申诉制度中并没有对“调解”这一程序有法律上的规定，但显然它已经成为公务员申诉制度中十分重要的一个环节。据介绍，大部分公务员申诉案件都止步于此，并不进入正式申诉程序。
“调解”实际上是双方相互妥协的过程，申诉人与被申诉机关达成双方满意的协议，从而避免进入申诉程序。被申诉机关及其领导人员出于机关在行政体系内部声誉等的考虑，不愿意进入申诉程序，而申诉人则从自身利益角度出发，双方意见通常能达成一致。
3.申诉和再申诉程序
公务员申诉过程中最重要的因素即“申诉公正委员会”。A省的申诉公正委员会制度较为完善，自2008 年国家公务员局颁布《公务员申诉规定（试行）》开始，A省即开始设立申诉公正委员会，并在省内各地推广。
“申诉公正委员会”有常任和临时两种，像市级、省级的公务员主管机构都有这种委员会，其成员一般来自公务员主管部门、省纪委、法院、人大和法工委中的专业相关部门。此外针对一个特定的案件还会组成一个临时的案件公正委员会，委员一般都是从常任的委员中挑选，排除需要回避的人员。“申诉公正委员会”成立后，对案件进行调查，法律规定的调查方式有多种多样，如：要求提交书面证据、到会或电话解释说明以及举行听证会等。前两种调查方式较为普遍，A省没有举行过案件调查听证会。公正委员会所作的决定会形成调查报告，其结果虽然会受到公务员主管机构领导的审核，但一般不会更改。
不论是第一次申诉案件、先复核再申诉案件还是再申诉案件都会按照上述程序进行审理。
4.事后处理
申诉审理结束后，公务员主管机构会按照规定及时将结果告知申诉公务员以及被申诉机关。由于前期咨询和前期调解等程序，使得无论是公务员和被申诉机关对结果都有所预料。因此，一般来说，被申诉机关不会有异议，公务员若仍不能接受审理结果的，可提出再申诉。但再申诉结果后的申诉申请则不予受理。此外，复核、申诉期间不停止人事处理的执行。
二、影响我国公务员申诉制度发展的因素
通过分析A省公务员申诉制度的实际操作，可以获得以下三类影响其发展的因素。
1.公务员对公务员申诉制度的认识
公务员对公务员申诉制度的认识体现在三个方面：一是对申诉制度法律法规包括程序的了解程度；二是对申诉制度本身的认识；三是对申诉制度的诉求。
从公务员考核及其培训的资料中，可以发现，公务员机构并不重视对申诉制度的了解，也就是说，公务员除非涉及到此类案件中去，否则没有动力去了解此类法律法规和程序。当然，访谈中也了解到，随着公务员队伍的年轻化和专业化，以及网络促使的信息公开化程度的不断提升，越来越多的公务员开始拿起法律的武器来维护自身的权益，尽管申诉制度的实际作用现在仍然处于一个较为弱势的状态，但不可否认，申诉案件数量一直处于上升趋势。
此外，对于申诉制度本身，公务员队伍的认识有所偏差。“申诉”其实是在公务员认为自己受到不公正对待时进行的一种维权行为。但在现实社会中，公务员却把这一制度作为万不得已情形下维护自身利益的终极方式。
这里所说的对申诉制度的诉求是指公务员进行申诉的目的各异。例如，A省干部甲因受贿罪入狱，在狱中他提出申诉，甲认为自己犯有受贿其领导也有责任。显然，其目的并不是要维权而是为了将其领导拉下水，这或许是出于报复心理。但其被辞退是因其被判定为受贿的判决书来处理的，与其受贿原因等并无关系，因此其申诉不成功。有的公务员甚至明知道其申诉理由不成立，最后申诉不会成功，但为了让上级了解该案件或是为了给所在被申诉单位添堵，而坚持申诉。上述申诉目的显然与申诉制度的原始设定诉求不符。
2.法律法规的不健全
《公务员法》于2006 年正式施行的。其中对申诉制度的规定较为笼统。公务员主管机构的相关措施大多遵循《公务员申诉规定》以及《公务员申诉案件办案规则》，其中又以后者较为具体，是现在公务员申诉制度施行的准则。但这两项规定，前者颁布于2005年，后者颁布于1998年，均是在《公务员法》实施之前颁布的，这意味着其中很多规定都已经不再符合作为公务员管理的基本法，且在实际操作中也不够具体，给予了办案人员很大的自由裁量空间。
此外，我国的法律法规一直以来都有重事实轻程序的惯例，这使得公务员申诉制度的程序规定处于不足甚至缺失状态。这一方面体现为公务员的申诉理由大多集中在处分程序的不符合规定上，另一方面也体现为办案人员对公务员申诉受理和审理过程的随意性。
3.实际操作的不规范
上文中我们提到在实际公务员申诉管理中，“调解”占了很大的比例，也就是说，大部分案件并不进入正式申诉程序。而在我国的各项法律法规中都不曾有相关的规定和解释，这就使得大部分公务员申诉案件游离于法律监控领域之外，它的操作完全依赖于相关主管机构人员的主观意识和经验惯例。“调解”或许能够更加有效、合理的处理公务员申诉案件，但不可否认，它给寻租提供了有利的环境。
三、未来的政策导向及发展预期
在访谈中了解到，国家对行政法律法规日益重视，公务员的各项法律法规也正紧锣密鼓的进行完善中。国家公务员局针对公务员申诉控告的相关条例也将修改和完善，各地的相关主管机构人员都被要求进行意见征集和讨论。毫无疑问，这些一线人员才更清楚我国公务员申诉的实际发展状况，并对未来发展方向有所导向。
1.法律法规的健全
公务员申诉规定在程序上的缺失已经被意识到，还需要新申诉规定在程序上进行不断的完善。如：对案件的受理和案卷资料的归档提出更详细的要求。对受理机关的管理权限也应具体化，在具体的申诉活动中，对哪一个机关应受理什么样的案件、受理机关应以什么样的统一标准来决定是否受理、公务员个人应以什么样的标准决定到哪个受理机关提出申诉等问题, 都要明确规范。
除了法律法规的完善，面对各式各样的申诉案件，国家公务员局应该加强对公务员主管机构人员的培训。如编撰公务员申诉案例集锦，作为培训材料，对公务员申诉管理的统一化和标准化以及相关管理人员对案件的审理都有很大帮助。
2.对公正委员会制度的完善
一直以来，学界对于公务员救济制度的司法化都抱有很大的期待，但在访谈中相关机构人员也坦承，短时间内难以实现。但对于我国的公正委员会制度，或许是现在最符合中国国情，并有利于完善我国公务员权利保障制度的可能路径。现行实施的公正委员会制度最遭人诘难的是它的不独立性。不论是其主管机构还是其委员人选都逃不开行政系统的干预。这也是学界要求公务员救济司法化的原因。那么在此基础上，完善公正委员会制度就成为现在唯一能做的事。
A省的相关主管机构领导透露，国家公务员局正试图制定并实施首席委员负责制。现行的公正委员会由于组织责任分担以及委员来自不同机构等限制，很难对案件审理责任进行追究。实行首席委员负责制以后，一方面克服了办事拖沓、互相推诿、行政效率低下的难题，同时也利于案件审理结果的责任追究。当然，这一制度的想要真正发挥效力，还需要注意以下几点：一是首席委员权威不高和权力滥用现象。公正委员会委员来自不同机构，其本身也是一个临时性的办案组织，这就使得委员和首席委员之间不存在领导和被领导的关系，如何使首席委员能够更好运用其权力值得商榷。另外，还要防止首席委员一言堂现象。二是首席委员责任缺失现象，主要体现责任追究的软弱性。即现实生活中对首席委员责任追究的力度不能过轻，否则就失去了该制度的效力。
3.办案人员经济及人身安全的保障
除了以上两点外，还有一些值得我们关注的问题，虽然并不涉及公务员申诉制度本身，但也对其有潜在影响。一是办案人员的经费；二是办案人员人身安全的保障。公正委员会人员来自不同机构虽然有利于案件审理的公正性，但也使得他们对案件的审理缺乏积极性，面对部分公务员过激的行为甚至要承担可能存在的人身伤害风险。对此，国家公务员局也应该采取响应措施给予帮助。
四、总结
我国的公务员制度正在逐渐臻于完善，这有赖于学界对政治与行政制度的研究，也有赖于处于第一线的实践者的努力。上文中我们可以发现公务员申诉制度本身的不完善性，使得执行者有很大的自由裁量权，这让公务员申诉制度的应用产生了很多变量。本文旨在还原公务员申诉制度现状，适当分析该制度在运行过程中的问题，并介绍实践者所关注的某些方面和解决方案。
A 省经济繁荣，教育发达，文化昌盛。其综合竞争力、地区发展与民生指数（DLI）均居全国前列，是中国综合发展水平较高的省份。这使A省在制度发展和变革中处于优势地位，同时也吸引了一大批优秀人才进入A省公务员队伍。为此，以A省为例，介绍和分析我国公务员申诉制度有其局限性和片面性，但不可否认，从中我们能了解并感悟到一些在公务员申诉制度的研究中更为迫切的问题和解决之道。希望对今后公务员申诉制度以及整个公务员制度的发展和研究有所帮助。
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（作者单位：南京大学）