许筱蕾 高翔
摘要：党的十八大将生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”建设的总体布局，这是党从新的历史起点出发，作出的重大战略决策。本文通过对生态文明建设背景的分析，剖析泰州市当前生态文明建设存在的难点与不足，厘定泰州生态文明建设的重点，提出确立一个战略、提升两个质量、实现三个转变、坚持四个注重的建设路径，旨在为推进生态文明建设提供决策参考。
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关键词 ：生态文明；主要成效；矛盾问题；有效路径
一、推进生态文明建设的背景
1.国际背景
生态文明是人类文明发展到一定阶段的产物，是反映人与自然和谐程度的新型文明形态。以资源环境承载能力为基础，走一条经济、社会、环境三赢的可持续发展的生态文明之路，已成为世界各国共同遵循的理念和追求的目标。发达国家在经济领先的同时，十分重视生态环境建设。新加坡1992年就制订了绿色计划，2002 年又提出了到2012 年的新绿色计划；美国1996年制定了面向21世纪的可持续美国计划；欧盟1998年确定了建立绿色欧洲的发展战略；日本1999年提出“环境立国”的新国策。以森林覆盖率为例，发达国家普遍在20 %-60 %之间，如日本为66.8 %，美国为23 %-29 %，德国为30.7 %，法国为27.3 %，芬兰为65.8 %，均远远高于我国水平，这些现代化国家都把走向生态文明看作是提高二十一世纪国家综合竞争力的关键。
2.国内背景
改革开放以来，以GDP增长为导向的粗放型增长方式，使得我国在取得举世瞩目发展成就的同时付出了高昂的生态成本和经济成本。2012年，党的十八大报告首次将生态文明提升到更高的战略层面，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。江苏省第十二次党代会也把“生态更文明”列入全省奋斗的重要内容，把生态文明建设作为“两个率先”的重要标志，提出打造全国生态文明建设示范区的战略目标。为促进生态环境保护和可持续发展，1999年，泰州市提出创建生态市的设想并迅速实践于建设层面。2012年，泰州市生态文明大会提出“生态文明建设‘三步走’（即2015年创成国家生态市；2017年建成生态名城；2020年在全省率先建成国家生态文明建设示范区）”的战略目标，回应了十八大报告中“把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体要求，将“生态更文明”列入全市建设的重要内容。
二、制约难题
总体来说，人多地少、资源缺乏、环境容量小的现实市情，人均GDP超过1万美元、经济发展处于转型升级关键期的现实阶段，发展在省内前有标杆、后有追兵的现实态势，决定了泰州市生态文明建设面临着诸多难题。
1.经济结构与增长方式的制约
经济发展与结构调整的矛盾。总体看，泰州虽已进入后工业阶段，但产业结构不合理、粗放型增长的问题依然存在。一是产业结构偏重，2013年泰州三次产业结构为6.8：52.4：40.8，对环境污染小的第三产业比重仍然较低，重工业产值占工业经济总产值比重接近75%；二是能源结构偏重，全市能耗中煤炭和石油分别占一次能源比重的49.6%和46.5%；三是危险废物排放量偏重，化工企业还有450多家，危险废物排放量占全市排放总量的88.5%，成为主要环境风险行业。
资源能源不足及利用效率不高的矛盾。一方面，泰州人均耕地只有0.88亩，仅为全国平均水平的2/3，除水资源外，几乎无石油、煤炭、铁矿石等资源。另一方面，泰州正处于工业化和城镇化快速发展阶段，对资源能源的依赖强度还将不断增加。而资源节约和综合利用的水平提高不快、能源循环利用率不高等问题，不但加重了资金缺乏、要素紧张等方面的困难，也加大了产业结构升级和生态化转型的难度。
2.生态规划与制度设计的滞后
生态规划未成体系。如果说传统规划理论是将建设用地当作“图”，环境当作“底”来设计，那么“生态规划”就是对“建设用地与生存环境”的“图底”关系进行了彻底颠覆。其要义不仅在规划建造的部分，更要千方百计地保护好留空的非建设用地。泰州在生态建设方面先后制定了一些规划，但尚未形成体系，距离生态总体规划的标准要求相差甚远。
建设特色尚未显现。当今世界生态名城建设的特点是其问题指向性，而非全面铺开进行生态城市建设，在解决问题的过程中积累经验、教育公众、彰显特色，并逐渐扩展到对其他问题的解决。比如，日本一些城市的建设重点在于生态工业园和循环经济，而欧洲的一些城市则重点考虑生态社区。泰州的生态建设，也不宜面面俱到、大而全，要在有限的时间、空间和投入中探索一条有特色的生态文明之路。
法律规制有待完善。现行有关环境保护的法律法规大多着眼于末端治理，在一些特定领域，如再生资源回收利用等方面的法规建设仍是薄弱环节，难以适应新形势下源头预防和末端治理相结合的要求。此外，在社会综合决策中，环境保护部门尚未真正成为经济社会发展各个阶段决策和管理的重要部门，在宏观经济决策中仍处于弱势地位，作用地位仍待提高。
3.环保质量和诉求矛盾的增多
目前，泰州正处于资源环境承载力的高压期和社会环境诉求的高涨期。过去未得到及时或得当处理的环境问题积累下来，各种导致“邻避效应”的设施较易引起居民的排斥，环境资源禀赋相对缺乏、环境承载力弱、环保压力大的问题越来越突出，集中表现为水环境和大气环境等问题。截止2014年上半年，主城区生活污水集中处理率仅有56%，接近一半的河道是劣五类水质，环境空气质量达到2级以上天数比率仅为58%。而随着生活水平的提高，公众对干净的水、新鲜的空气、洁净的食品、优美的环境等方面的要求却越来越高。近期发生的引江河备用水源异味、靖江市突发饮用水供水中断事件、新通扬运河水质异常等事件都充分表明，环境保护的历史欠账与公众诉求之间的矛盾亟需解决。
4.建设投入与设施配套的不足
投入不足，基础设施不配套是农村生态建设的薄弱环节。“环境保护投入占GDP 比重达到3.5%”是国家生态市考核验收的一项硬性指标，江苏省生态文明建设规划也明确要求公共财政每年用于环境保护和生态建设支出的增幅必须高于经济增长速度和财政支出增幅。而我市部分市（区）生态建设投入不足2%，导致基础设施建设、环境污染治理方面欠账比较多。目前全市建制镇污水处理设施覆盖率实际只有61%，部分乡镇污水处理设施建成后配套管网建设不同步，长期没有废水接入处理，成为“晒太阳工程”。由于配套管网铺设不到位，部分已建成的污水处理厂不能满负荷运行，城市污水集中处理率目前只有70%左右。乡镇污水处理、生活垃圾转运等环保基础设施建设进展比较缓慢，生态环境承载能力较为脆弱。此外，随着广大的农村地区和工业园区的快速发展，部分地区的环境负荷越来越重，污染排放越来越集中，环境问题显得尤为突出。目前我市大部分乡镇和工业园区未建立专门的环保机构，部分已经建立环保机构的地区存在人员业务水平参差不齐、职责不明确、管理不规范的情况，面对面广量大的环境保护工作任务，基层专业环保队伍亟待建立完善。
5.责任义务与主体意识的淡化
生态文明建设是一个需要多方配合、相互协作的系统工程，需要社会各界的认同与合作。没有全民的参与，生态文明建设只是“空中楼阁”。调研发现，当前我市生态建设更多涉及的只是政府和企业，主要表现为：一方面，社会公众普遍缺乏对生态建设的认识，资源节约意识、环保意识不够强烈，参与的主动性和积极性不足，参与人数少，参与领域不广泛；另一方面，居民资源节约型的消费方式和生活方式还没有真正形成，对短期的、小范围的、与自己关系密切的环境卫生问题关注度高，对长远的、广泛意义的生态保护问题关注度低，对生态环保工作的长期性、艰巨性、紧迫性认识不足。如果我们不能改变这些状况，设法使每一位社会成员形成强烈的生态责任意识，养成深厚的生态文化教养，就很难将生态文明建设变成每一位社会成员主动参与、积极创造的自觉行为，从而影响我市生态文明的建设步伐。
三、有效路径
如何解决应对好泰州生态文明建设面临的难题与挑战，把生态文明的理念、原则、目标深度融入和全面贯穿到经济社会发展的各方面和全过程，在“补上工业文明课”的同时又“走好生态文明的绿色发展之路”，成为今后进一步推动生态文明建设的重中之重。
1.确定一个“脱钩”战略
2013年泰州确定了生态文明建设“三步走”目标，提出2020年要在全省率先建成国家生态文明建设示范区。这是一个比单纯的经济增长或单纯的环境保护更具挑战性的目标。国家生态文明建设示范区的一个重要标志是经济增长与资源环境“脱钩”，实现所谓“减物质化”的经济增长，也就是要用较少的自然消耗获得较大的社会福利。一般来说，衡量经济增长与资源环境是否“脱钩”有两种方法。一种是物质使用效率意义上的脱钩或所谓相对的减物质化，另一种是物质消耗规模意义上的脱钩或所谓绝对的减物质化。严格意义上的生态示范区，不仅要求实现经济增长与单位物质消耗或单位污染排放的“脱钩”，还要求进一步实现从相对性脱钩向绝对性脱钩的提升，也就是物质消耗强度减少和主要污染物排放总量减少要同步。这是一个极具艰巨性的目标，因为要实现经济增长与资源消耗总量以及污染排放总量的脱钩，需要单位物质消耗强度以及单位污染排放的减少速率在大小上应该相当于经济增长的速率。如果说，在传统经济增长时代，我们的城市发展战略与规划不必去计算这些问题，那么在推行科学发展观的时代，就需要精细地把握这些目标与指标之间的关系。
2.提升两个“指标”质量
环境质量显著改善是生态文明建设取得实效的重要标志。良好的生态环境，是最公平的公共产品，不仅事关“康泰之州、富泰之州、祥泰之州”的城市形象和品位，也事关老百姓的生活幸福。要加大污染防治力度，加强环境监督监测信息公开，通过“源头严防、过程严管、后果严惩”来有效提升空气环境和水环境质量，确保群众喝上干净水、呼吸到新鲜空气，有良好的生态环境。泰州水资源丰富，要打造生态名城本就离不开做水的文章，要尽快让城市的水“环起来、绿起来、游起来，充分彰显水城水乡的特色风采”。要全面加强水域、农田、湿地、绿地等生态系统保护，高标准建成中心城市北部生态区、原生态长江绿带和里下河湿地风光带。要突出污染减排，强化总量减排统计、监测、考核三大体系能力建设；突出环评审批，严格环境准入；突出环境监管，保持环境执法监管高压态势，更大力度实施“清水工程”和“蓝天工程”，不断提高水体和大气质量。
3.实现三个“要素”转变
（1）生态文明理念的转变。一般来说，一个区域的资源消耗和污染排放规模取决于人均消费活动的多少、与此有关的人口规模、单位产出的物耗和排放即技术效率的高低这三个变量。技术效率改进只是“浅绿色”的进步，真正的“深绿色变革”应是资源消耗和污染排放的总量得到控制。应当看到，当前对于生态文明建设的理解还存在不少歧见。由于顶层设计不够完善，现有的解决方案还难以应对复杂多样的资源环境问题，急需我们解放思想、转变理念，通过经济社会的全面转型，推动生态文明建设从“浅绿色”向“深绿色”转变。
与此同时，还要广泛开展生态文明意识教育，尤其要侧重培育三个群体生态文明理念。一是决策者和规划师。要自上而下地将生态文明的意识和内涵渗透到具有决策、执行和评价权力的各级领导层和规划者，培育决策者和规划师的生态文明理论和素养；二是企业家与工程师。如果企业家和工程师没有生态文明意识，那么工业化就将从源头上输给传统发展模式；三是设计师与策划者。设计师和策划者在产品设计、营销策划的时候有生态文明的意识，可以更加本原地通过广告、服务等促进生态文明的生活化。
（2）经济发展方式的转变。在产业结构上，由工业、服务业和农业共同带动增长的方式替代主要依靠工业带动增长的方式，加强产业规划指导和推进产业结构调整,促进资源节约型产业项目发展，淘汰技术水平低、资源消耗高、环境污染严重的产业。加快发展高新技术产业，大力发展服务业，积极采取先进适用技术改造传统产业并带动农业发展。
在发展路径上，要处理好生态建设与经济建设的关系。离开经济建设抓生态建设犹如“缘木求鱼”，而脱离生态建设搞经济建设则似“竭泽而渔”。生态建设要把环境承载能力作为经济发展的基础条件，运用资源、环境、生态等红线进行调控和倒逼，用人力资本和技术进步支撑的增长方式替代由更多地依靠资金和自然资源支持的增长方式，依靠科技进步和人才力量增强能源资源节约能力。
在资源利用上，要激励社会经济行为主体不断加强环保资金投入和技术创新，努力提高资源的利用率并尽量利用循环再生资源，通过发展绿色产业获得新的经济效益。由“资源—产品—废弃物—再生资源”的反馈式循环式过程替代“资源—产品—废弃物”的单项式直线过程，逐步形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济增长方式。
（3）监督参与形式的转变。强化社会监督。公开环境质量、环境管理、企业环境行为等信息，维护公众的环境知情权、参与权和监督权。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，接受舆论监督。2014年2月，全市第一个市级环保民间组织---泰州市环保联合会正式成立，在宣传环保知识、弘扬生态文明理念、维护群众环境权益、加强政府部门与社会群众的沟通联系等方面发挥了重要作用。
推动公众参与。生态文明建设不应只是少数社会精英所追求的理想。要解决好公众参与生态文明建设的合理程序、有效渠道和各种方式，提高人民群众的参与能力。公众必须具有一定的生态科学知识，了解国家和地区的环境保护标准，才能产生合理保护自己生存环境质量的意愿；公众也必须了解社会发展的生态建设和环境保护目标以及地方生态文明建设的规划，才能切实对绿化用地、公园改建、环境治理等的建设和维护提出关键意见；公众更必须培育自主创建生态文明的能力，才能促进经济效益、社会效益、生态效益合理兼顾的民心工程得到蓬勃发展。
4.坚持四个“领域”注重
（1）注重规划引领。编制生态建设规划对生态建设极其重要。美国克里夫兰市的精明增长策略、澳大利亚的阿德莱德“影子规划”以及我国杭州市的生态规划，都是以生态文明为目标进行的城市生态规划与建设。只有从经济、社会、生态环境各方面进行综合研究，真正考量环保与发展的关系，为发展划出“留白空间”与“负面清单”，才能最大限度保证规划的科学性。各相关管理部门应共同研究城市的发展规划并落到一张“图”上，才能实现建设型、引导型、管制型等规划的“多规合一”。
生态规划还要求短期中期长期目标相衔接。短期应集中解决制约经济社会发展的突出环境问题，控制生态敏感地区范围，将城市生态基础设施保护控制起来，不因城市的发展扩张而减少和损坏；中期要全面实施生态工程，以拓展绿色产业为重点，实现环境与经济“双赢”的绿色经济目标，初步形成优质资源、良好环境和产业技术创新体系，经济、社会与生态环境基本步入协调发展的轨道；长期来看，则要全面完成生态示范区的各项任务目标，基本实现人口、资源、环境与经济社会的协调发展。
（2）注重制度创新。从制度直接规范的领域看，要发挥市场机制。一是完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度；二是着重建立完善生态补偿制度，不仅要对重点生态功能区进行纵向转移支付，更要逐步推动市（区）间建立横向生态补偿机制，形成“污染者付费、使用者补偿、保护者得益”的良好导向；三是创新办法，进一步拓宽生态环境建设的资金来源渠道，以社会化、市场化途径解决环境污染损害。
从生态文明制度的表现形式看，要健全法规条例。一是必须强化生态立法和生态规划的引导功能，以制度化、规范化促进生态保护，把生态治理、生态保护、生态规划、生态发展纳入核心职能范围；二是依法行政，从严执法。加大对违法超标污染企业的处罚力度，严惩环境违法行为，不断健全执行机制、加大执行力度，切实做到法规面前人人平等、遵守法规没有特权、执行法规没有例外；三是完善生态监管体制。对于那些对生态环境存在重大影响和破坏的行为主体进行严格的市场追偿制和法律问责制。
从生态文明建设的推进环节看，要完善考核机制。一是建立一个体现科学发展观和正确政绩观要求，符合经济社会发展的干部实绩考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系；二是将企业的生产行为对社会的影响和贡献程度加入生态环境考察指标，加强企业生态目标责任考核，并制定有关惩罚和激励措施，加速形成节约能源资源和保护生态环境的产业增长方式、消费模式。
（3）注重治理优化。树立生态优先的发展理念，加快生态型政府建设。生态型政府建设首先意味着政府的公共治理理念与目标必须从“非生态”的导向向生态维护和促进导向转变，把资源有限性和生态保护作为政府政策选择、执行和评估时抉择的核心标准；其次意味着政府治理方式的转变与创新。政府要发挥管理和调控作用，努力拓展公共资源的供给，如不断完善城市多层次的公共交通系统，优先发展快速公交等；最后更意味着政府部门要率先垂范，做生态环保的先行者和示范者。
创新生态治理的协调机制，形成生态治理的整合效应。一是加强部门协作。在市县（区）层面上，建立跨部门的组织协调机制来加强政策指导，及时解决基层政府生态文明建设中遇到的各类重大问题。如不久前泰兴市的非法倾倒危废案，肇事者被判令民事赔偿1.6亿余元，就与江苏省高院、泰州市检察院的支持以及其他部门的协作密不可分。二是加强区域合作。生态环境问题是一个整体性、全局性、公共性和长期性的问题，只有坚持互惠互利、合作共赢的原则，建立多元联动的跨区域生态合作治理机制，才能建设统一、协调的生态文明格局。
（4）注重发展融合。融入新型城市化。一方面，新型城市化强调城市发展要从空间蔓延、物质浪费转向空间紧凑、物质集约；另一方面，要将城乡生态一体化的统筹发展作为推进我市生态文明建设的重要内容。城乡生态环境建设相互依存、相互影响、相互制约。生态文明视角下的城乡一体化要求真正将人与自然的和谐、环境的可持续利用结合起来，将治理农村污染、节约和高效利用能源资源作为生态文明建设的一项重要目标来完成。
融入新型工业化。泰州处于东部生态盈余城市区，是我国生态文明建设水平最高的区域。因此，应鼓励有实力的大型企业、有创新意识的中小型企业率先加入生态文明建设先行者的行列，占领价值链高端环节，率先实现发展转型。通过财政激励政策、市场培育措施，鼓励规模工业、鼓励产业发展从高碳经济、线性经济转向低碳经济、循环经济，鼓励一部分企业从事生态产品和生态服务的生产，率先实现泰州地区产业生态化和生态产业化。
融入新型现代化生活。融入现代化生活倡导可持续消费，鼓励生活模式从拥有转向共享，本质是在不增大环境负荷的条件下提高人民生活的福利水平，而非简单回到原始的生活状态。如果说高物质消耗--高生活享受是发达国家的基本状态，而低物质消耗--低生活享受是发展中国家的基本状态的话，那么我们要打破的就是传统发展模式中以上两个状态的循环，我们要融入低物质消耗--高生活享受的现代化生活。
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参考文献
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（作者单位：泰州市委党校、泰州市经济发展和改革委员会）