冯鑫永
摘要：新型城镇化的关键是人的市民化，特别是农业转移人口的市民化。本文分析了农业转移人口市民化的内涵和建设目标，市民化过程中存在的问题,提出了实现农业转移人口“有劳有得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”的制度变革和建议。
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关键词 ：城镇化；农业人口；市民化
一、农业转移人口市民化内涵和目标
目前，新型城镇化内涵没有统一定义。归纳国内外学者观点，主要体现在“更加重视居民生活质量问题，强调城市人口与城市资源的和谐，外来常住人口与城市市民共享城市建设成果”。具体到农业转移人口市民化上体现为：实行农业转移人口身份平等、户籍制度平等、基本公共服务制度平等、土地等财产权利的平等；实行农业转移人口机会平等，享有平等的受教育机会和公共就业机会、社会保障权；实行农业转移人口发展平等，与城市居民享有平等发展机会、公平分享城市发展成果，让农业转移人口在城市实现“无差别发展”。
农业转移人口市民化广义上指农民定居城市，在生活方式、观念上逐步转为城市居民。这就需要他们在职业上有实质性转化。为更好地适应城市发展需要，农业转移人口要在行业或工种上进行转化，不断提升职业转换能力，为更好融入城市奠定职业基础；同时，要由农村转入城市社区，农业转移人口要有稳定职业、固定住所，这是市民化基本条件；农业转移人口要获得城市户口，真正成为市民身份；还要突破农民固有的价值观念和行为方式，逐步向城市生活、工作方式上转变。转变需要长期的过程，是农业转移人口市民化的终极目标。
二、农业转移人口市民化问题与障碍
清华大学中国经济社会数据中心2013年10月发布的中国城镇化调查数据显示,中国户籍城镇化率非常之低,非农户籍人口占全国总人口比例仅27.6%,20年内农转非比例仅增长7.7%。显然，没有城镇户籍的城镇常住人口大多没有实现市民化。在现实中，大量农业转移人口进入城市,并没有享受到城市居民享有的公共服务上的各种非货币福利。由于城乡收入差距随着城市化高速发展不断拉大，驱使大批农民源源不断地离乡背井，到城市追寻改变命运的机会。如果把劳动力转移的各种因素考虑在内，城市仍有足够的吸引力促使农业转移人口向非农产业转移。在农业转移人口市民化过程中，主观层面约束因素是农业转移人口自身技能和受教育程度，客观层面约束因素则是产业结构发展对劳动力的现实需求，对农业转移人口的制度设计。同时，政策配套及落实滞后，如户籍制度、医疗保障与子女上学、就业等相关政策也不相适应。
农业转移人口的主观因素包含了整体的文化素质不高、培训和掌握的技能少和社会关系固化。改革开放以来，中国农业转移人口增长迅速，到2013年，全国农民工总量已达26894万，中国农业人口转移仍处于快速稳定增长阶段。但农业转移人口的文化水平普遍不高，主要以初中毕业为主。较低的文化素质使得大多数农业转移人口不会有较高收入，也不利于自身维权、继续学习、职业转换等。客观上城乡分割的二元化制度是最大障碍。目前，我国农业转移人口面临的最重要的制度约束是城乡分割的二元化制度。1953年以来，中央下发系列文件对农民进城进行严格限制，建立了一套城市户口管理制度，严格控制城乡户籍转变。目前，城乡分割的二元化制度依然存在，城乡二元经济的藩篱还没有从根本上拆除。
三、实现农业转移人口市民化的制度变革与完善
1.完善就业制度，让农业转移人口有劳有得
农业转移人口是否可以顺利在城市落根生活、工作，关键是要帮助他们在城市谋个稳定的职业。就业稳定能为农业转移人口市民化奠定坚实基础、创造良好条件。进一步完善农业转移人口就业制度，一是要建立相对平等的就业准入制度。取消各种不合理的收费制度和限制条件，积极完善劳动力市场机制，消除各种不平等就业歧视观念，逐步实现农业转移人口的公平就业、自由就业。二是要建立城乡统一的就业登记制度。妥善将先前忽视的农村劳动力就业状况纳入社会人力资源发展规划及政府就业管理统一责任体系中。三是要建立平等的就业服务机制。要建立一体化劳动保障服务机构和劳动力市场信息网络，进一步规范劳动力市场管理，充分发挥市场在配置劳动力资源方面的指导作用，有效促进农业转移人口在市场中合理流动、转移。四是要建立平等的就业培训机制。各级政府要加大农业转移人口劳动力岗前培训，让其先培训后上岗。鼓励企业、学校等社会资源开展各种培训。要优化培训内容，针对农业转移人口特点和工种进行有针对性的培训，灵活设置各种培训内容，解决好农业转移人口就业上岗技能需要。五是积极完善农业转移人口就业配套措施。破除城乡户籍制不合理限制，实现农业转移人口平等就业、自由就业。要逐步完善社会保障体系，确保农业转移人口享受城市居民的各种权益保障。
2.完善子女教育制度，让农业转移人口子女学有所教
一是坚决贯彻落实“两为主”政策。中央政府在《关于基础教育改革与发展的决定》和《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中明确提出，解决农民工子女教育问题的“两为主”政策，即“由流入地政府负责，以全日制公办中小学为主”。“两为主”政策的颁布为农民工子女平等接受义务教育提供了政策上的依据和保障。问题是我国义务教育的财政投入主要以地方政府的财政支持为主。地方政府财力投入不足会造成当地教育资源匮乏，导致无法更多地接纳农业转移人口子女上学，这就容易造成严重的地方保护主义，使农业转移人口上学难问题难以从根本上解决。解决农业转移人口子女的教育问题必须对现行的相关制度进行完善，比如，重庆市对农业转移人口子女按照就近入学的原则进行调整，取得较好效果，确保了农业转移人口能够享受与城市学生相同的义务教育待遇。二是要进一步完善调整义务教育投入主体渠道。目前，各级地方教育经费主要靠地方政府投入。当地学生越多，当地政府教育方面的财政投入就会更大，反之亦然。这会导致地方政府为减少投入，拒绝接纳农业转移人口子女上学。为此，应该对教育投入体制进行合理调整，教育投入成本合理分摊，对外来农业转移人口子女教育成本，可以考虑由国家额外补贴来承担，以此减少地方政府教育投入负担，提高地方政府积极性。三是要积极鼓励各种民间资本加入义务教育办学体系。目前，国家义务教育的投入主要集中在公立学校，对民办学校不仅少有投入，有些地方还进行严格限制或取缔。实际上，有不少民办学校在义务教育中作出了不可磨灭的贡献，填补了当地义务教育空白。对这些民办学校，政府应该积极扶持和鼓励，以此更多地吸收社会教育资本投入到农业转移人口子女义务教育中，更好地改善农业转移人口子女教育问题。
3.改善基本医疗制度，确保农业转移人口病有所医
目前，从各类调查资料看，各地农业转移人口参加医疗保障的人口比例比较低。这里有个人原因，也有制度不完善原因，需要长期的制度设计和改革实施。一是要帮助农业转移人口建立正确的医疗保障意识。通过各种途径教育农业转移人口主动参加医疗保险，认识其重要意义，并在全社会达成“全民参保意识”。二是在医疗保障制度的设计过程中，充分结合农业转移人口的特点和需要。解决好操作问题、异地续费问题、跨地区流动的医疗保险关系接续问题、大病医疗保险与城镇职工医疗保险等问题。三是切实解决农业转移人口医疗保险过程中存在的困难。解决重点地区或重点行业的农业转移人口的医疗保险制度，例如，在大中城市联合出台农业转移人口参保办法；在制造业、建筑业等行业中采取灵活参保等政策。
4.完善养老保险制度，确保农业转移人口老有所养
目前，农村传统的“靠土地、靠儿子”的养老模式正发生深刻变化。很多年轻农民脱离土地，进入城市务工，使得年老的农民成为留守老人，难以安度晚年。在这种情况下，需要打破城乡二元制度束缚，逐步形成全国统一的城乡居民基本养老保险制度。同时，还要把农业转移人口的养老保险制度放在全民社保制度的大背景下全局考虑，进一步完善养老金巨额亏空问题。在解决农业转移人口养老保险问题过程中，要同时解决好城乡二元体制的问题，为建立农业转移人口公平合理的社会养老保险制度提供坚实的制度保障。
5.完善住房保障制度，确保劳动转移人口住有所居
现存的城乡二元体制影响下，农业转移人口不能享受到与市民相同的住房保障待遇。很多地方，农业转移人口还难以纳入城市住房保障体系。要完善住房保障制度，一是要进一步明确农业转移人口的住房主体。从现有的各种文件上看，企业还是改善农业转移人口住房的主体责任人。但在实际中，企业是难以较好地解决好农业转移人口住房问题的。企业大多数是将农业转移人口的部分货币工资变相成为住房实物工资，不能从根本上解决好农业转移人口的住房问题。为此，现在很多农业转移人口还是以群体租房为主。要从根本上解决好农业转移人口的住房问题，从国际经验和公共财政理论角度上看，都需要政府作为主体责任，在顶层设计上加以明确。二是住房保障体系要层次分明。农业转移人口的收入相比城市居民偏低，而且其本身收入差距也比较大。对其住房政策要统筹兼顾，需要建立层次分明的住房保障体系。比如，进一步完善针对不同收入群体的廉租房、经济租用房、经济适用房、限价商品房、廉租公寓等。三是进一步完善农业转移人口住房公积金制度。住房问题的妥善解决是有效促进农业转移人口市民化进程的重要环节。目前，多数农业转移人口希望通过公积金贷款买房。完善农业转移人口住房公积金制度需要取消农业人口身份限制，在缴纳标准上应设计较低门槛，既能减轻企业负担，又可广泛推行。在贷款方式上应多样化，以方便农业转移人口买房或提取支付其房租。四是进一步完善农业转移人口土地制度。土地是农业转移人口重要的经济来源之一。目前，还有不少农业转移人口在农村建有住房，但他们在城市拥有住房的情况较少，不少城市都存在一种农业转移人口“老家有房住不了、城里没房想要住”的情况。要解决好这种矛盾，需要进一步完善以农村宅基地为核心的土地制度与住房制度的改革。
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参考文献
[1]刘明国“. 三农”视角下的新型城镇化战略[N].中国经济时报，2013-04-17.
[2]王国刚.城镇化：中国经济发展方式转变的重心所在[J].经济研究，2010(12).
（作者单位：河南信息统计职业学院）