赵建军
摘要：为了实现行政审批服务的提速增效，增创苏州率先发展的体制机制优势，需要着力推进涉审中介机构改革。核心是打破行政审批中介服务领域中存在的地区、行业、部门垄断，建立公平竞争、公开择优的中介服务市场，重点是推进具有经营性中介职能的事业单位的脱钩改制。
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关键词 ：行政审批；中介机构；改革
一、涉审中介机构问题的基本情况
1.涉审中介机构的概念界定
本次改革所确定的“涉审中介机构”，是专指参与行政审批服务过程，并提供专业性、技术性、辅助性服务的各类经营性中介机构。行政审批服务中介机构如果承担公益性职能的，不属于本次改革对象。不参与行政审批服务的其它中介机构，不属于本次改革对象。国家法律法规和规章明确不能改革或暂不改革的中介机构，不作为本实施细则的改革对象。“涉审中介机构”，既包括在工商部门登记的、企业性质的中介机构；也包括在机构编制部门登记、具有全部和部分中介职能的事业单位；还有极少数在民政部门登记的、承担中介职能的行业协会（商会）。
2.涉审中介机构的基本分类
目前，按涉审中介服务市场开放程度，涉审中介机构可以分为三种类型：一是完全放开类。但是涉审中介机构在开展业务时，必须取得相应的资质，一般由国家和省级机关批准，或事前到相关省、市主管部门进行备案。二是有限放开类。涉审中介机构可通过参与招标等方式进入，一定程度上突破地区、行业、部门的垄断。其放开程度，往往取决于当地政府和主管部门的态度。三是暂未放开类。涉审中介机构仅限于审批业务主管部门下属事业单位、国有企业或指定的民营机构，虽有一些上级部门文件作为依据，但存在变相的市场垄断现象。这类涉审中介机构一般掌握重要的经济地理资料，如地形地质资料、日照分析数据等。如果按照提供的服务类别分，涉审中介机构主要有土地、安全、环保、卫生、地震、节能、日照、交通、雷击灾害等评估机构，检测、检验、测绘机构，工程咨询机构，施工图审查机构，招标代理机构等。
3.涉审中介服务的总体情况
根据苏州市实际情况，仅从基本建设领域看，主要涉及发改委、规划局、住建局、环保局、国土局、民防局、气象局、园林局、卫生局、安监局10个部门，23个审批与服务事项以及相关的28个“涉审中介”事项：（1）发改部门相关的涉审中介服务事项主要有“委托工程咨询机构编制项目文本”和“委托编制节能评估报告”2项。（2）规划部门相关的涉审中介服务事项主要有“提供现势性地形图”“规划放线、验线”“日照分析”“交通影响评价”“委托方案设计”5项。（3）住建部门相关的涉审中介服务事项主要有“建设工程地震安全性评价”“委托地质勘探”“勘察报告审查”“施工图审查”“建设工程招标代理”5项。（4）环保部门相关的涉审中介服务事项主要有“委托编制环境影响文件”和“环境影响文件技术评估”2项。（5）国土部门相关的涉审中介服务事项主要有“土地测绘及地籍调查”1项。（6）民防部门相关的涉审中介服务事项主要有“人防工程施工图审查”和“人防工程防护设备检测”2项。（7）气象部门相关的涉审中介服务事项主要有“建（构）筑物防雷装置设计施工图纸专业审核”“建（构）筑物防雷装置施工质量监督、竣工检测”“雷击灾害风险评估”3项。（8）园林部门相关的涉审中介服务事项主要有“绿化工程设计方案编制”“绿化工程预测报告”“城市建设项目配套绿地指标踏勘审查绿地实测报告”3项。（9）卫生部门相关的涉审中介服务事项主要有“卫生学评价（公共场所建设项目）”“卫生学评价（供水单位建设项目）”“卫生学评价（放射诊疗建设项目）”3项。（10）安监部门相关的涉审中介服务事项主要有“危险化学品建设项目安全条件评价报告”和“职业病危害预评价报告书”2项。
一个普通建设项目，从立项到开工，共需办理各种手续40多道，在工作进展顺利的情况下，一般用时需一年左右，扣除项目初始设计以及因业主原因延误报件的时间，行政审批环节承诺办理时间为44个工作日，而在中介技术设计审查环节一般耗时三分之二左右。因此，涉审中介机构的服务时效问题，是制约行政审批服务提速增效的突出问题。深入推进涉审中介机构改革，就是为了实现行政审批服务的提速增效。当然，不仅要提高速度，而且要降低收费，改进服务。
4.涉审中介领域的主要问题
目前，涉审中介机构与服务项目存在的主要问题：一是行业监管不到位。涉审中介机构及其中介服务监管方面的法律法规不够有力和有效，亟待加快与先进国家和地区的接轨。行业主管部门对脱钩改制后走向市场的中介机构，以及市场经济环境下自我发展起来的中介机构，普遍缺乏理由充分的监管依据、行之有效的监管办法。二是市场竞争不充分。部分涉审中介机构是脱钩改制后成立的民营企业，或者仍是审批业务部门下属的事业单位、国有企业，有着先天的政策资源、人际资源、业务资源等多重优势，客观上维护了一定程度的地区、行业、部门垄断。三是自律机制不健全。中介机构及其行业协会的诚信体系与自律机制缺失，中介机构违法经营和失信行为时有发生。一些中介机构明知服务对象提供虚假材料，不闻不问，与客户共同造假等，其行业协会甚至成为保护伞。四是执业行为不规范。目前，现行法律法规仅对办理行政审批事项规定了受理和办结的时限，对涉审中介机构完成服务事项没有明确的时间规定。同时，一些中介服务收费文件制定于十多年前，已不符合当前实际，造成了政府定价与实际收费脱节。也有部分中介机构恶性压价，导致服务质量下降。
二、涉审中介机构改革的历程回顾
我国大部分的涉审中介机构，是从1990年代初开始，随着改革开放和市场经济的发展而恢复和发展起来的。当时，政府部门直接承担了很多涉审中介机构应当独立承担的各类鉴证、决策支持和监督功能，涉审中介机构紧紧依附于政府部门。但是，从本质上讲，涉审中介机构属于市场主体，中介服务属于市场行为，涉审中介机构与政府部门及其事业单位应当脱钩。由政府部门直接提供中介服务，是政府与市场的职能边界不清，是政府职能的错位和越位。不利于政府职能的转变和创新，建立有限政府、法治政府，不利于市场主体的培育和发展，实现涉审中介机构量与质的提升；不利于建立健全中介服务市场，构建成熟稳定的市场经济体制。全面深化改革，关键在于正确处理好政府与市场的关系，让市场在配置资源中起到决定性作用；同时更好地发挥政府的作用，如打破中介市场的垄断、促进中介市场的竞争、加强中介市场的监管。两者相辅相成，不可偏废。
1999年，国土资源部最先发出了《关于土地评估机构与政府主管部门脱钩的通知》。2000年，国务院办公厅转发了《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见》，明确要求政府部门与中介机构在“人员、财务、职能、名称”4个方面脱钩，改制成为由自然人投资入股的合伙制企业或有限责任公司。其中，包括财政部门下属的注册会计师(审计师)事务所、资产评估机构；建设部门下属的房地产评估、咨询、经纪机构；国土资源部门下属的土地估价机构；司法部门下属的律师事务所；劳动人事部门下属的劳动力、人才职业介绍机构；税务部门下属的税务代理机构；知识产权部门下属的专利代理机构；质量技术监督部门下属的质量认证咨询机构等。至2001年底，苏州市32家市属律师、资产评估、会计、审计事务所完成脱钩改制。此后，其它涉审中介机构的脱钩改制工作相对停滞。
三、涉审中介机构改革的策略选择
1.改革目标明确而坚定
打破部分行政审批服务中介机构在区域、部门和行业的垄断体制，消除垄断现象，发展独立、客观、公正的中介机构，建立健全中介服务市场竞争机制。核心是打破垄断，不管是事业单位垄断、国有企业垄断，还是民营企业与承担中介职能的行业协会（商会）垄断。
2.改革重点集中而突出
深化行政审批服务中介机构的脱钩改制工作。根据改革的统一部署，各部门和单位需对主管的、或托管的或挂靠的行政审批服务中介机构的脱钩、资质、执业等情况，进行一次全面的清理，防止走过场、留死角。关键是通过脱钩改制，切断利益设租、利益输送的渠道。
3.改革时间安排，既坚持原则性，又掌握灵活性
按照苏州市委、市政府的改革部署，涉审中介机构必须在2014年12月底前，在职能与机构、场地与人员、经费与财务、党群与编制方面，与行政机关实行脱钩并改制，总体上与苏州市行业协会（商会）和行政机关“五分离”改革同步研究、同步推进、同步完成。法律法规和规章明确不能改革的，各主管部门和单位应向改革牵头部门提供相关依据。
4.改革要求，注重系统性和操作性
（1）对仍由国有独资或控股的涉审中介机构，由主管部门负责制订脱钩改制方案，经改革牵头部门会审后，上报市分管领导批准后实施。涉审中介机构的国有资产,需通过招投标方式选择合格的审计和评估机构，进行规范的审计和评估。涉及国有资产转让的，主管部门和单位负责制定转让方案，需报经国资或财政部门审定批准，并按照有关规定，公开进行转让交易。涉及人员分流安置的，各主管部门和单位负责制定分流安置方案，报经人社部门审定批准。分流安置成本从国有资产转让收入中列支，或由国资或由财政部门负责托底。
（2）对属于事业单位性质的涉审中介机构，如果全部职能为经营类中介职能的，必须实行整体脱钩改制。如果部分职能为经营类中介职能，必须将经营类中介职能及相关资产、人员剥离出来，单独脱钩改制。对事业单位经营类中介职能与人员的界定，先由各主管部门自我界定，分别报经机构编制部门和人社部门审定。对履行经营类中介职能的相关资产界定，先由各主管部门和单位自我界定，再报经财政部门审定。涉及事业单位性质的涉审中介机构的脱钩改制，由各主管部门和单位负责制订脱钩改制方案，由改革牵头部门会审后，报经市分管领导批准实施。无论是整体脱钩改制，还是部分脱钩改制，改制后的中介机构，主管部门及其领导干部、工作人员一律不得参股。现职和不担任现职但未办理退休手续的党政领导干部，不得在营利性中介机构兼职（任职）。辞去公职或者已经退休，需在营利性中介机构兼职（任职）的，应严格按照中组部《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》（中组发〔2013〕18号）执行。党政干部在非营利性中介机构兼职（任职）的，不在改革范围内。
（3）行政审批服务中介机构是否具有营利性，先由各主管部门自我界定，再报经财政部门审定。除法律法规规章规定或国家部委有明确意见外，确保全市范围内同一性质的、可以参与竞争的中介机构达到三家以上，逐步建立统一开放平等的中介服务市场。改制后如果中介机构仍然达不到规定数量的，由主管部门负责引进符合资质和资格条件、具有良好执业经历和诚信记录的外地中介机构，2014底前基本完成。各主管部门牵头建立所在行业中介机构的市场化竞争机制，制定相应的指导意见和实施细则。鼓励走出去和引进来，对等和同步开放，加快构建长三角城市间充分开放的中介服务市场。
（4）2015年起，行业主管部门未与中介机构彻底脱钩，还存在指定中介业务、变相垄断经营、收取管理费用、暗中参股分红等问题的，由市发改、物价、财政等相关部门依法认定，按照有关规定进行严肃处理。凡具备相关执业资质（资格）的涉审中介机构，均可在本市执业。各主管部门负责依法清理和取消所属行业内各种行业性、区域性的中介市场保护性规定。鼓励社会资本通过市场化的方式参与中介机构脱钩改制，鼓励外地知名中介机构入驻苏州市。对新办行政审批服务中介机构，各登记管理部门要从事前监管向事中事后监管转变。凡不涉及公共安全、环境保护、人身健康、生命财产安全的中介行业或项目，实行告知承诺制和登记备案制，从2015年起正式实行。
（5）新设立的中介机构以及依法不需在苏州市设立分支机构的外地中介机构，在苏州市从事经营性活动时，应当在领取营业执照5个工作日内，依法到行业主管部门备案。行业主管部门向“信用苏州”综合信息平台及时报送备案信息。“信用苏州”信息平台与市行政服务中心联网共享信息。中介机构有变更或注销的，行业主管部门应及时告知“信用苏州”综合信息平台、市编委办和行政服务中心。
（6）建立健全信息公开制度。各主管部门可以通过购买公共服务的方式，委托行业协会等服务承接主体开展行业诚信建档与诚信监督工作。工商、金融、财政部门结合各自职能，分别建立健全中介机构诚信状况与登记监督管理、银行授信额度、政府招标准入等事项挂钩的相关机制。
“信用苏州”综合信息平台建立健全中介机构诚信状况专栏。市行政服务中心建立中介机构专题。各主管部门及时向“信用苏州”综合信息平台提供中介机构诚信状况的基础资料，向社会公示，将中介机构服务业绩、社会评价、投诉处理等情况向社会公开，接受社会监督。
中介机构与服务对象间约定的事项办理承诺时限、收费标准、违约责任等内容，由双方合同约定，必要时进行法律公证。
（7）建立健全联合检查制度。每年11月，行业协会集中开展自查自纠；每年12月，由市行政体制改革领导小组协调行业主管部门以及工商、税务、审计、物价等相关行政执法部门，对中介机构的证照情况、执业记录、收费情况、财税管理等运作情况进行执法检查。
中介机构和执业人员有违法行为的，各行业主管部门及相关行政执法机关依照其职权，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定，处罚结果报送“信用苏州”综合信息平台统一发布，行业主管部门将处罚结果记录备案。
（8）建立健全信用等级制度。市行政体制改革领导小组办公室每年对全市中介机构进行公开评议，并建立诚信档案。各行政主管部门和相关行业协会，根据日常监管、专项检查、群众评议及投诉情况，结合年检年审，开展全市中介机构诚信等级评定工作。市信用中心汇总行业评定结果，并通过“信用苏州”综合信息平台和媒体定期向社会公布。
（9）建立健全中介机构所属行业协会。目前尚未建会但具备建会条件的行政审批服务中介行业，要在行业主管部门和登记管理部门指导下，及时规范地建立行业协会，2014年底前到位。积极引导中介机构及其执业人员加入行业协会，成为会员。各行业协会依法依规制定本行业的自律管理办法，对人员资格、机构资质、执业行为、执业水平、竞争行为和服务质量等环节进行有效监管，对中介经营行为进行严格规范。行业主管部门会同或授权行业协会对执业行为明示制度开展自查自纠。建立执业行为承诺办结制度，健全合同管理制度和执业记录制度。行业主管部门可以授权行业协会定期或不定期开展检查。
组织部门牵头清理和规范党政干部在行政审批服务经营性中介机构中的兼职（任职）工作。机构编制部门负责对全市事业单位性质的中介机构以及具体中介职能的摸底、汇总、审定。发改部门负责制定改革实施意见和实施细则，负责政策解释与细化，负责协调改革进展。经信部门负责在“信用苏州”综合信息平台上发布行政审批服务中介机构诚信状况。人社部门负责制定列入改革的事业单位身份职工分流安置政策。审计部门根据政府部署和公众举报线索，负责对国有资产转让过程中的审计工作。国资和财政部门负责国有资产的评估与公开转让工作。监察部门负责相关行政监察工作，查处违犯政纪的行为。行政服务中心负责梳理行政审批服务中介机构名录、中介服务内容，编制行政审批服务中介机构指南。各行业主管部门负责所属行业中介机构脱钩改制工作，并研究推进政府部分职能向中介机构所属行业协会转移并购买服务。各中介机构所属行业协会负责细化社会责任条款、完善行业自律规范。
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参考文献
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（作者单位：苏州市发展和改革委员会）