张驰
摘要：中国农村社区治理的问题一直是社会治理中的难点问题，我国20 世纪末就开始积极进行“社区建设”，其后对农村社区也进行了多次改革，但问题依旧存在。农村社区的政社关系一直难以分清，新世纪以来，农村社区问题更加凸显，农民的公民意识不足，农村社区的服务水平和管理能力不能满足新时代的要求等。因此，笔者提出农村社区的现实困境，并提出解决之道，希望能够为我国农村社区治理贡献出自己的绵薄之力。
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关键词 ：农村；农村社区；治理
中国实行改革开放以来，农村社区的治理问题一直都是涉农制度建设与政策制定的基础性内容之一。农村社区的建设是依据我国农村社会政治经济发展的总体特点而进行的，探索依靠农村社区自身的力量整合农村社区资源、强化农村社区自治功能，以期能够解决农村社会发展所面临的问题。农村社区建设和管理既是改善农村社会经济、政治、教育状况的具体措施，也是我国农村基层组织管理方式和管理制度的重大变革。所以把握农村社区的变迁规律，探索新型农村社区建设有效途径，对于化解农村社会矛盾、提高农村社区成员的生活水平和生活质量、促进和谐，既具有重要的理论价值，也具有重要的现实意义。
一、农村社区治理的现实困局
我国农村社区建设和治理刚刚起步，农村社区在发展过程中也遇到了许多问题，其中主要有以下几个问题：
1.农村社区治理的政社关系与权力边界异化
农村社区的治理其实很大程度上就是农村社区自治，既然涉及到自治，就必然会出现诸如政府和自治体的关系和二者的权力范围问题。
政府主导角色混乱。自1983 年以来，我国政府废除了人民公社制度以后，我国农村地区开始实行村民自治制度，“村民委员会是基层群众自治组织，……
村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作”①随着“乡政村治”治理格局的形成，农村治理的主体分为两个部分，即国家政府和农村社区组织。在农村社区发展的初期，由于农村地区经济力量薄弱，社区的发展欠缺理论的指导规划，政府主导农村社区的发展是必须的，政府的财政支持就是农村社区发展的最大保障。然而，随着政府主导力量在农村社区的不断加强，政府的行为已经偏离了农村社区的利益，财政权力的上移，使得乡镇政府把目光投向乡村社区，农村社区已经成为了乡镇政府的后花园，任意索取，政府在农村社区治理的过程中角色混乱。
农村社区自治权力边界模糊。村民委员会作为乡村自治组织的一种，与乡镇政府是一种指导与被指导的关系，乡镇政府无权干涉村民委员会的行为活动，但实际情况却于此有所出入。农村基层党组织作为政府延伸至农村的权力末梢，在很多方面都影响着村民委员会的决定。村委会虽然拥有自治权力，但却没有明确的法律法规文件规定村委会的自治权力范围，使得村委会的行为一旦遇到乡镇政府的反弹，自身就会显得底气不足，继而影响自身自治权力的行使。
2.农村社区治理的承接载体与实践机制缺失
农村社区治理问题除了国家政府等上层建筑的原因，还有与社区居民自身和农村社区管理能力不足有关。
农村社区公民意识不足。公民意识主要包括参与意识、监督意识、责任意识和法律意识。农村社区作为一个完整的基层治理单位，社区内的一些决定必然会影响到社区的公共利益和社区居民的私人利益，这就使得社区居民必须具有参与意识和监督意识，参与到社区事务的决策当中，积极争取自身的合法利益，监督社区事务的决策和执行过程，以防止在执行过程中有人徇私舞弊、中饱私囊，损害社区公共利益。社区作为居民的集体生活环境，居民有义务和责任来维持一个良好的社区环境，良好有序的环境不仅需要软性道德的约束，更需要硬性法律的规定，因此，公民的法律意识是建立和谐有序的农村社区的基础。但由于我国广大农村地区经济落后，教育水平低下，几千年的封建残余意识较重，习惯于逆来顺受，公民意识的萌芽难以在农村社会生根发芽。
农村社区公共服务不足。农村社区的公共服务即“为满足农村社区内居民的需要和农村发展、农业生产和农民生活共同所需的，为农村社区居民的公众利益服务的事务，这些事务不能只受有关事实规则的制约，而是应该由专门的组织和调控形势控制。”②农村社区的公共服务应该满足以下要求，即要确保社区内的每一位居民都能够享有农村社区所提供的服务，要保证社区所提供的公共服务能够和农村环境、经济、社会协调发展，坚决禁止以环境换取公共服务的行为，促进农村社区可持续发展，考虑到子孙后代的长远利益。
农村社区之所以能够满足新生代农民的城市愿望，就是因为社区能够提供的类似于城市的公共服务。但是，不同的农村社区由于地域不同，资源禀赋有所差异，经济发展水平各有高低，经济发展水平较低的农村社区内公共服务设施缺乏，医疗卫生条件简陋，社区环境较差，难以满足社区居民的生活要求。
二、农村社区治理困局的消解路径
农村社区是我国农村社会未来的发展模式，农村社区建设和治理的好坏直接决定着我国农村社会的发展，关系着我国工业社会的基础，影响着我国社会社会主义和谐社会的质量。因此，对于农村社区现有的问题，我们必须及时有效地解决，以免问题恶化，加大治理成本。对于农村社区现有的几个问题，我们认为应该通过如下方式解决。
1.建立政府主导与乡村社区自治的有效衔接与良性互动机制
当前农村社区公民自我治理模式才刚开始，社区治理体制处于一个过渡阶段，社区自治制度还不完善。从公民社会的角度来看待乡村社区自治，建立政府主导与乡村社区自治的有效衔接与良性互动机制，主要从以下几个方面入手：
（1）政府管理方式的转变。政府在治理乡村社区的过程中，在管理方式上面要从直接的微观管理转向间接的宏观管理，要从直接治理转为参与管理，充分发挥推动治理主体的作用。十八届三中全会提出要增强市场配置资源的决定性作用，减少不必要的行政干预，乡村社区治理也一样，要增强社区自我治理的功能，减少不必要的行政干预。政府对社区建设的设想，可以通过制定实施法规政策、健全规章制度等法律手段和财力支持等经济手段来实现，以此增强社区工作的自主性，为社区依法民主自治创造好的环境。③
（2）通过制度改革和法律调整，明确镇政府与村委会的工作范围与行为边界。镇政府和村委会之间的关系应该是指导和被指导，而不是管理和被管理，两者之间不存在上下级关系。但是在一些具体的工作中，两者的关系往往是纷繁复杂，权力边界难以确定。因此，我们要通过制度改革来明确乡镇政府和村委会的工作范围和行为边界，共同构筑乡村社区基层自治模式的实际运作方式。同时，通过必要的法律调整来具体规定哪些行为属于合法且必要的政府干预行为，哪些属于不必要或不合法的政府干预行为，既不能是的乡村社区居民的合法权益受损，也不能是乡村社区完全脱离政府管理，游离于政府之外。
2.提高农村社区服务水平
在改革开放的新时期，各届重要会议都提出要建设社会主义新农村的任务，而要搞好社会主义新农村的建设，一个重要的任务就是逐步解决农村社区公共服务的问题。面对农村社区服务存在的问题，我们提出以下几个解决途径：
（1）加大公共财政对于乡村地区的投入。要提供农村社区公共服务水平必然需要大量资金，如此巨大的资金仅仅通过社区居民的集资远远不够，必须依靠国家强有力的公共财政支援。我国的公共财政总体来说总量是不断增加的，相同比例的情况下对于乡村地区的投入总量也在逐年上涨，但是，近年来社会物价水平上涨迅速，公共财政的上涨水平基本与物价上涨水平持平，因而乡村地区的财政投入实质上并没有增长，所以，公共财政应该加大对于乡村地区的投入，提高乡村社区公共服务水平，同时乡村社区也应该完善自己的财政监督管理体制，充分利用好国家的财政投入。
（2）建立农村社区公共服务多元化参与体制。农村社区的主体是社区居民，社区非营利组织是农村社区治理的重要载体，那么使农村社区居民和社区非营利组织参与到社区公共服务中来就可以实现农村社区公共服务的多元化参与体制。我国许多地方的农民对于社区管理的参与仅限于信息反馈、意见反映等，这些参与方式“有效性”低，效果差，社区居民的政治参与关于流于表面。因此，要扩大乡村社区居民在社区决策中的参与权和发言权，使得能够参和讨论与其利益相关的重大议题，能够最大程度上表达自己的观点和意见。
3.增强农民的公民意识
建立现代化乡村公民社会需要培养乡村公民，乡村公民需要有现代公民意识。一个国家乡村公民社会的成熟程度业已成为了一国发展程度的标志。当前我国农民缺乏系统性的公民意识教育，公民意识不成体系，处于“碎片化”状态，原有的农民意识虽日益“边缘化”，但现代公民意识还不够强，同时政治参与意识不强，参与主动性不高。④针对这些问题，我们可以从以下几个途径来提高农民的公民意识：
（1）大力加强农民的公民意识教育。要实现中国农民意识向公民意识转型，必须要意识到国民教育才是解决这一问题的根本途径。国民教育使得公民能够意识到自己的公民权利和公民义务,领悟到公民义务中所包含的社会责任和使命,并使其深入到公民的脑海当中,成为一种自觉自愿行为。在中国农民从村民意识过渡到公民意识需要一个过程，不是一蹴而就的，主要是因为我国传统封建文化在农村根深蒂固，影响深远，在很大程度上限制了农民思想的发展和公民意识的觉醒，另一方面，中国农村经济的持续低水平也制约了乡村公民社会的发展。因此，就农民公民意识教育的路径而言，必须坚持有效性、科学性和持久性的统一。
（2）大力发展农村市场经济。所谓“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，如果一个人每天都在为一日三餐发愁，那么他哪里有时间和精力来认识和理解思想问题。众所周知，市场经济是公民社会的经济基础，公民意识与市场经济相互适应，是市场经济的上层建筑。我国农村地区经济落后，收入水平低，物质条件差，一些地方的农民连最基本的温饱问题都解决不了，他们根本没有时间和精力来认识和理解何为公民意识。所以我们必须大力发展市场经济，摧毁效率低下的自然经济结构和落后的小生产方式，实现农业的现代化，提高农民收入，破除小农思想，为乡村公民意识提供发育的土壤。
引文注释
①中共中央,国务院.关于实行政社分开建立乡政府的通知（中发［1983］35 号）[Z]. 1983-10-12.
②孙琳.农村社区化公共服务分析——以诸城市为例[D].北京,中国农业科学院,2009(12).
③关于实现政府行政管理和社区自治良性互动的思考（调研报告）.
④王国胜. 农民的公民意识问题及其增强[J].理论与探索, 2010(1).
（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）