勾宏展
摘要：加快产业结构转型，提高经济发展的质量和效益，着力打造中国经济的升级版，是当前经济发展的主题和主线。本文在分析南京市雨花台区高污染、高能耗、高排放、低效益、低产出“三高两低”企业现状和关停搬迁中存在问题基础上，对如何治理“三高两低”企业问题提出五点建议意见。
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关键词 ：工业污染；三高两低；高消耗；高排放
国务院决定在全国范围内对钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业产能过剩的行业开展清理工作。江苏省发改委、经信委、国土资源厅、环保厅制定了对全省钢铁、水泥、平板玻璃、船舶制造等产能过剩行业企业清理目录清单。南京市委市政府专门下发了《南京市“十二五”期间控制能耗和煤炭消耗实施方案》，通过关、改、转、控等方式，控制全市“十二五”期间能源消费总量和煤炭消耗总量，并决定用10年左右时间对金陵石化、大厂、梅钢、南钢等四大片区工业布局进行调整，全部搬迁各片区的重点耗能企业，进一步优化和调整产业布局。南京市雨花台区紧紧把握这次战略机遇，结合全区产业结构调整和产业发展趋势，顺势而为，加快推进全区“三高两低”企业整治工作，加快推进全区城市化建设，为创建现代化创新型生态新城区拓展更多、更广阔的发展空间。
一、雨花台区“三高两低”企业现状
“三高两低“企业是高污染、高能耗、高排放、低效益、低产出企业简称，主要集中在石化、钢铁、电力和水泥等行业。在雨花台郊区经济发展期，这些行业企业在加快全区经济增长、增加就业、促进社会事业发展等方面发挥了积极作用。但随着雨花台区城市化进程的加快和产业结构的调整，这些高污染、高能耗、高排放、低效益、低产出企业带来的资源上消耗过大、产能严重过剩和环境保护压力等问题，已经严重不适应新的城市化和城市现代化发展的要求，必须进行关停和搬迁，腾笼换鸟，促进区域产业机构调整和升级换代。1.工业企业现状
随着雨花台区城市化进程和产业结构调整的加快，全区产业结构进一步优化，工业行业在全区的比重逐渐减少。以2013年为例，雨花台区三次产业的比重为0.1:36.8:63.1，工业在三次产业中的比重只有近37%。全区全年工业总产值为258亿，仅增长0.2%，全区工业投资为32.3亿，同比下降26.6%。
从发展趋势看，今后全区工业企业在产业结构中占比将会越来越少，现代服务业比重将会越来越大，全区经济发展模式将真正成为以现代服务业为主导的城市经济。
以2013年为例，全区共有近90家规模以上工业企业，工业总产值258亿元。
从工业总产值排名来看，排名前10名的企业总产值共有125亿，占全区工业总产值的近50%。其中，雨花钢铁22.03亿，中船绿洲19.37亿，徐工汽车14.17亿，华润热电13.62亿，双龙集团12.28亿，梅山能源12.04 亿，龙源环保9.79 亿，高精齿轮9.01 亿，圣迪奥制衣6.85 亿，曙光硅烷5.77亿。
这10家企业主要集中在钢铁、船舶、电力、机器制造、化工等产能过剩行业。
这些产能过剩行业企业，大多数都存在高污染、高能耗、高排放、低效益、低产出问题。有些企业的总产值也在逐年下降。
以2013年为例，全区规模以上工业（指年主营业务收入在2000万元及以上的工业企业）行业，黑色金属矿采选业总产值1900万，增长为-89.3%；黑色金属冶炼和压延加工业41.39亿，增长22.1%；石油加工、炼焦行业总产值1.24亿，增长55.1%；化学原料和化学制品制造业总产值12.23亿，增长-25.4%；船舶制造业17.9 亿，增长-20.9%；废弃资源综合利用生产总值2.4亿，增长-42.8%；电力、热力生产和供应总产值25.7亿，增长7.9%。其中，黑色金属矿采选业、化学原料和化学制品制造业、船舶制造业、废弃资源综合利用都呈负增长，尤其是黑色金属矿采选业增幅下降巨大，达到-89.3%。
从耗能方面看，2013年全区综合能耗消费总量116 万吨标准煤（不含梅山钢铁）。耗能在5000吨标准煤及以上的企业是：华润热电综合能源消费量68万吨标准煤，同比增长-22.7%；梅山能源30万吨，同比增长-10.2%；宏伟资源7万吨，同比增长-22.4%；江苏雨花钢铁3万吨，同比增长-40.9%；圣戈班玻璃2万吨，同比增长-52.6%；梅宝新型建材2万吨，同比增长65.2%；板桥水泥厂1.2万吨，同比增长-34.8%；双龙集团8900 吨，同比增长53%；旭建新型建材8200吨标准煤，同比增长-1.8%。这10家企业中，有8家综合能源消费总量超过标准。这些企业给区域能耗和环境保护带来巨大压力，对周边居民的影响也不断加大，需要通过工业布局调整对环境进行根本性的整治。
2.全区开展“三高两低”工业企业整治推进情况
全区高度重视产业布局调整，始终把“三高两低”工业企业搬迁作为产业转型的重要抓手，积极部署、强力推进。2012年以来，已关停17家，搬迁主城区工业企业近10家，提前完成欧米亚化工、宏伟资源、雨花钢铁等企业关停任务。2014年4月，南京市委市政府作出战略部署，决定用10年左右时间，对金陵石化、大厂、梅钢、南钢等四大片区工业布局进行调整，全部搬迁片区内的重点耗能企业。通过工业布局调整、产业结构优化和提高资源利用率，加快产业转型升级，改善城市环境，优化城市功能，提升区域竞争力。雨花台区梅钢片区总面积约为24.1平方公里，主要有上海宝钢集团下属的梅山钢铁公司、上海宝钢化工梅山分公司、华润热电等大型企业和周边配套钢铁加工、建材等一批中小型企业，工业用地867公顷。
经过初步摸底调查，片区内共有工业企业82家，其中规上企业20家，规下企业62 家，占区域面积的36%，职工总数约3万人。通过工业布局调整，实现片区由传统工业向产业高端化和现代服务业的根本转变。目前，已经制定《雨花台区梅山钢铁及周边地区工业布局调整实施意见》，并立足于现有条件加快推进工业布局调整的工作计划和长期规划以及具体实施方案等有关工作。
二、企业关停搬迁存在的问题
1.搬迁企业资金缺口大
“三高两低”企业大多历史长、设备旧，搬迁需要较大资金投入。由于许多企业在原地区发展有一定的年限，企业及其职工的住房已经和企业配套设施融为一体。关停整治工作涉及到关停企业职工的安置补偿、危化物品处理、被污染土地生态修复等一系列问题，需要大量的资金支持搬迁。企业搬迁或关停必然带来工作地点改变、生活不便、家属就业、子女入学、居住环境改变等一系列问题，企业和职工需求和愿望很多。很多企业还有大量离退休人员、欠薪欠费等历史遗留问题尚未解决。作为被搬迁企业难以支撑搬迁费用，作为责任主体的街道（园区）也无力支撑高昂的搬迁费用。
2.整治工作相关政策尚不健全
政府支持和鼓励企业搬迁的有关政策是加快企业关停和搬迁的重要动力。对整治搬迁任务，不能仅仅只通过一道行政命令，强行命令企业关闭或搬迁就了事。目前，主动提出关停申请或者愿意实施产业转型的企业毕竟不多，需要相关的奖励扶持政策。只有政府、企业和职工都有积极性，才能快速推进相关工作。一方面，需要有针对性地出台相关政策。特别是对主动愿意实施产业转型的企业，在项目规划、审批、土地、信贷、税收等方面，要有政策支持和鼓励，企业搬迁关停才会有积极性。另一方面，街道（园区）要积极有所作为。列入搬迁的企业有相当一部分是所在地区的纳税大户，关停搬迁这些企业，短期内必然会导致这些地区税收流失，造成地区财政收入减少，少数街道（园区）服务企业搬迁的积极性也不高。
3.关停整治的标准仍然不够明确
在关停整治企业具体标准把握上，还存在一定差异。同类型企业在一个地区被列入关停范畴，在其他地区却未予关停的现象仍然存在。造成部分企业对整治工作标准存在异议，不愿主动配合工作。外地注册本地经营或者作坊式生产“三高两低”企业未被纳入整治范畴，也带来较大负面影响。
4.搬迁片区开发工作难以快速推进
片区开发建设有利于城市规划目标的实现和城市面貌的改善。片区搬迁工作需要整体规划、同步搬迁、同步规划、尽快建设。比如，在梅山片区工业布局调整企业搬迁问题上，目前按“分步走，先易后难”原则，先关停搬迁梅钢产业下游一些小型企业。这些企业2015年或2016年关停或搬迁，土地或厂房闲置待开发，需等到2025年梅山钢铁整体搬出后才能大规模开发建设。大概有近10年闲置或待开发期。关停这些小型企业腾出的土地、厂房运作及产业引进都需要研究。尤其是搬迁关停企业位置可能东一处西一块，不一定成片，土地也难以整块整理。由于片区开发建设困难和问题繁多，涉及资金量较大，缺少大开发商介入，搬迁关停后，片区整体开发推进工作缓慢。
三、有关建议
推进“三高两低”企业整治，是促进发展方式转变和经济结构调整，优化城市产业布局的迫切需要，是改善全区群众人居环境的现实要求，也是实现发展战略由粗放型向集约型转型的重要举措。南京市委市政府高度重视，为雨花台区深入推进这项工作提供了千载难逢的历史机遇。
全区以强烈的责任感和使命感，高度负责，主动作为，积极应对当前推进“三高两低”企业整治工作中存在的困难和问题。
1.制定扶持政策，缓解搬迁资金的压力
企业是一系列生产要素的组合，企业搬迁不仅涉及厂房设备的转移，还涉及职工的安置问题。为增强企业搬迁积极性，减轻企业搬迁过程中的资金压力，政府应着眼于更富有成效地推进“三高两低”企业整治工作，尽快科学制定并出台扶持、补偿和奖励政策，合理安排整治工作专项资金，鼓励、引导、支持企业自愿搬迁、自动关闭和自觉整治。一是要加大投入力度，从大中型企业补贴入手，通过鼓励大中型企业搬迁，带动整个搬迁工作顺利开展。对升级转型再创业的企业，在项目规划、审批、土地、信贷、税收等方面要给予一定政策支持。二是要着力搭建政、银、企对接协调互动平台，建立政府、金融机构与企业的沟通协调机制。最大限度地争取金融机构支持，及时协调解决企业面临的搬迁资金困难。并通过融资对接、信用信息等平台，以产业链融资、隐含贷款、担保、政府扶持等各种融资渠道，为企业进一步发展提供金融支持，着力减轻企业负担。
2.统一整治标准，制定公平的搬迁准则
在摸清企业基本情况前提下，根据被列入关停范畴的同类型企业，制定统一的关停和搬迁标准。例如，关停立窑，多少立方的需要关停，什么状态下才算关停，需要明确相关标准；有多台立窑的企业，需要关停几台合适等等。在全市范围内，同类型企业，应有大体一致的标准，避免同类型企业相互类比的现象，减少部分企业对整治标准提出异议，从而主动配合工作。同时，制定纳入整治范畴的企业类型相关指导性文件，将作坊式生产、规模小的“三高两低”企业纳入整治范畴，做到主城区内工业企业全覆盖，确保整治工作公平、公开、公正。在此基础上，不断完善整治程序，对不符合产业发展导向的企业，提前发放关停整治通知书，为企业的整改提供一定的政策缓冲期。逾期未达到整治要求的，一律无条件实施关停。
3.突出规划先导，坚持同步整治同步开发
结合区域产业发展特色，以规划为先导，合理规划传统产业领域的技术进步和产业升级，发挥资源要素作用。整体科学规划搬迁腾出的土地，借助企业搬迁腾出的空间，作为承接产业转型的主阵地，将搬迁地域的产业发展纳入全区的产业布局体系中进行统一规划，使之与周边区域的产业环境匹配。在新的区域内，以产城融合发展为目标，按照不同区域、不同功能区主导产业发展规划的要求，引导高新技术产业向新规划区域集聚。大力发展现代服务业和高新技术产业，以创立具有雨花特色、对相关产业体系具有控制力的高端产业。将功能区基础设施建设纳入城市建设总体规划框架，实行统一规划、综合配套、联建共享，保证功能区、园区与邻近主要交通线路、交通枢纽之间有效衔接，合理布局建设与园区发展相适应的文化、教育、卫生、体育等公共服务配套设施，最大限度提高公共基础设施的覆盖范围和利用效率。
4.增强服务意识，创造和谐的整治环境
企业搬迁过程中，政府部门应增强服务意识、责任意识，转变部门办事作风，营造高效、规范、和谐、便民的行政服务环境。一是重点处理好关停企业的职工安置问题，积极组织行业主管部门、社会用工单位等，多方提供就业岗位信息。应适时开展专场招聘活动，实施就业援助工作，切实做好职工转岗培训和分流安置工作，切实维护区域的和谐稳定。二是处理好污染企业的生态修复问题。关停企业的废水、废渣要及时有效处置，造成的污染要进行生态修复，以确保环境安全。三是加强服务引导，有针对性地开展宣传教育活动。让相关企业负责人、企业工人、周边群众等了解企业整治涉及的环境保护、产业结构调整等方面的法律、法规及相关政策，从而理解和支持整治行动。从源头上预防纠纷发生，依法合理解决问题，稳妥处理善后事宜，确保整治工作的顺利进行。
5.强化监督考核，扎实推进整治工作在强化企业服务的同时，对列入搬迁范围的企业，应进一步加强监督和指导，促使其按计划实施搬迁，及时帮助其解决搬迁过程中遇到的实际问题。对正在实施搬迁的企业，要卡住时间节点，掌控搬迁进度，全力做好跟踪和协调服务。在对企业搬迁实施督导过程中，实施月度或季度督查制度，对进度缓慢的，及时查找原因，落实责任，加快推进。建立巡查制度，政府各相关部门人员深入搬迁现场，督导帮促，确保企业如期完成搬迁任务。
（作者单位：南京市雨花台区政府办）