曹小鹏 宣旭萍
摘要：财政国库管理制度改革是深化财税体制改革的重要内容之一，对加强财政资金的集中管理、减少中间环节、提高财政资金的透明度和使用效率有着重要意义。基层行如何积极参与财政国库管理制度改革，发挥好财政国库集中支付业务的支持作用?本文以人行常州市中心支行办理直接支付业务的实践做法为切入点，通过分析目前商业银行代理国库资金利弊，探讨研究人民银行办理直接支付业务的困难和问题，提出了人民银行办理直接支付业务开展的相关建议，从而确保国库资金安全快捷到达用款人手里。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：财政国库改革; 基层央行; 国库直接支付; 实践探讨
国库集中收付改革是以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式，通过建立国库单一账户制度，使所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，支出通过国库单一账户支付到商品和劳务供应者或用款单位。财政资金目前的支付方式包括财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付指由财政局开具支付令，通过国库单一账户直接将财政资金支付到收款人账户或用款单位; 财政授权支付指预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户将财政资金支付到收款人账户。本文探索国库直接支付作为政府支出管理重要手段，解决政府资金多环节拨付问题，有效降低资金划拨支付成本，提高了资金使用效益途径。
一、基层央行办理直接支付业务的实践过程
人民银行常州市中心支行（以下简称“常州人行”）紧紧围绕“国库单一账户制度”这一主线，在财政国库管理制度改革初期就提出由人行直接办理财政国库直接支付业务的新模式，围绕改革目标，积极探索，逐步推进，确保财政资金更加快捷地直达收款人。
1.常州人行开展直接支付业务的背景动因
商业银行代理集中支付业务是财政部门和预算单位在代理银行开设零余额账户，财政资金的支付先由商业银行从财政部门的零余额账户直接支付给商品或劳务供应商，然后商业银行定时向人民银行国库部门进行资金清算。这种支付方式存在的主要问题是：一是集中支付“先支付、后清算”与结算原则相背离。《银行结算管理办法》中规定了“恪守信用，履约付款；谁的钱进谁的账，由谁支配；银行不垫款”的银行支付结算原则。而国库集中支付实行由代理银行先垫付资金，然后于日终前与人民银行国库单一账户进行清算，如果当天不能及时与国库单一账户清算，会造成代理银行垫付资金的风险。二是人行国库监管职能弱化与人行经理国库职能相背离。商业银行办理集中支付业务后，人民银行由原来预算拨款的直接审核变为事后审核，财政资金的“出口关”由国库部门前移到代理银行，对财政资金使用的合法性、合规性无从审核；实时监督作用无法有效发挥，这与人民银行经理国库的职能相背离。
2.常州人行办理直接支付业务的实践情况
2004年起，常州人行会同常州市财政局，开始启动国库集中支付改革。2006年，常州人行在钟楼区开展人行直接办理财政国库直接支付业务；同时在辖属金坛市实现县级国库直接支付由人民银行国库部门办理; 2007年，常州市新北区财政集中支付全部实行直接支付。在此基础上，2013年8月，常州人行认真围绕总行国库局刘贵生局长提出的“有利于最终收款人，有利于地区经济发展，有利于降低成本、提高收益、防范风险”的目标，积极创新国库集中支付无纸化业务处理方式，探索实现了国库办理区级财政直接支付业务无纸化模式。
随着国库直接支付办理模式的不断深入，国库直接支付的比重和范围不断扩大，预算单位的行政运行支出、工资性支出、购买性支出等纳入了支付范围。据统计，从2009年起，常州人行办理直接支付的业务量呈跨跃性增长。
二、基层央行办理直接支付业务的优势分析
人民银行办理直接支付业务，弥补了商业银行代理集中支付业务的缺陷，进一步顺畅了资金清算渠道，国库部门直接将财政性资金支付给指定的收款人，规范了预算管理执行程序，实现了对预算单位财政性资金支付的全过程监督。
1.业务流程的简化，加快了资金到账和清算速度
人民银行办理直接支付业务，简化了财政部门与国库、商业银行之间的业务关系，将多头联接简化为一对一的业务联系。财政业务系统一般无需再与商业银行进行实时联接，而是与人行国库进行一对一的业务数据与指令的交换,使财政资金从国库单一账户直接支出，优化了业务流程，加快了支付清算速度；杜绝了代理银行垫支现象，加快了资金划转效率，提高了社会资金的利用率。
2.支付与清算的同步，确保了财政资金的安全与准确
人民银行直接支付模式，在同一系统中接收财政支付额度和指令，通过在付款前对额度与库款先行控制、记账方式，能在额度范围和库款规模下迅速将财政资金划拨至收款人账户，使财政和预算单位的直接支付与人行国库单一账户之间的资金清算实现了同步，财政资金直达全国任一网点的任一账户，这是单一一家商业银行无法实现的。同时有效降低了业务风险，保证了集中支付的安全与完整性。
3.支付业务全过程的办理，强化了人民银行的国库监督职能
人民银行办理直接支付，进一步加强了对财政资金支出的事前、事中环节的监督管理，对不符合规定的支付和没有额度计划的拨付，都可在事前予以制止，能及时、全面掌握每笔支付的明细信息，任何一笔国库支出业务都要“经其手，可看见，能监督”，实现了对预算单位财政性资金支付的全过程监督。
4.直接支付业务的试点，积累了真正意义上的国库单一账户制度经验
人民银行办理财政直接支付业务，使政府支出由国库单一账户直接支拨给收款人，取消了财政部门和预算单位在代理银行开设的零余额账户，国库单一账户成为办理国库收支名副其实的主账户，成为国库资金运行的总枢纽、总闸门，为建立真正意义上的国库单一账户制度积累了一定的经验。
三、人民银行办理直接支付业务的难点与问题
1.人民银行对国库资金风险防控的要求更高
集中支付业务由人民银行直接办理以后，减少了预算资金拨付环节，可以提高财政资金的运转效率，防止财政资金被转移和挪用。但从另一方面来讲，人民银行自身的资金风险程度更高，国库资金清算方式由同城票据交换扩大到支付系统，资金往来扩大到全国范围，人民银行的国库资金清算的风险系数增大。
2.基层国库人员结构制约国库直接支付业务的推广
商业银行代理模式下，代理银行各营业网点的工作人员均可办理集中支付业务，业务量比较分散; 而人民银行直接办理模式下，业务相对集中，基层国库现有人员特别是县支库人员往往身兼多岗，既要处理预算收入收纳、退税、拨款等其他核算业务，还要开展国库监管、统计分析、国债管理等其他综合性业务，在一定程度上制约了国库直接办理模式的推广。
3.直接支付的业务范围有待进一步拓宽
由于国库直接办理支付模式还处于探索开展阶段，国库直接支付的地区比较少，直接支付的服务内容比较少，还未覆盖所有业务领域。如财政的农业综合补贴、粮食直补等专项资金的支出,由于基层国库对惠民政策掌握不及时，无法在政策实施前及时开展相关协调沟通工作，尚不能全部纳入国库直接支付管理。
4.地方财政的消极态度致使部门协调难度加大
虽然直接支付业务由人民银行办理以后，财政资金的使用更加透明，国库对预算执行的监督更加直接有效，但从部门利益层面来讲，地方财政部门的权力空间受到进一步挤压，导致地方财政部门对商业银行代理模式的偏好，而对国库直接办理模式持消极态度，部门协调难度较大，在一定程度上也影响了国库直接办理模式在其他财政部门的推行。
四、相关措施和建议
1.进一步加强对国库资金风险防控和管理能力
人民银行要探索建立以人民银行直接办理直接支付业务系统为基础、以信息化技术为支撑的预算执行动态监控机制，加强预算控制和额度控制，利用现代化的信息手段来提高国库资金管理的效率，降低国库资金使用的风险，全面提高人民银行对国库资金的风险防控和管理能力。
2.不断提高直接支付业务办理效率
积极采取并推行直接支付业务无纸化方式，大幅度减少审批流转时间，由逐笔手工审核改为系统自动比对筛选，不再受到人工处理、人工递送交换的限制，最大限度缩短了财政直接支付业务的在途时间，提高了预算支出执行效率，也有利于解决直接支付业务量增加与基层国库人员结构之间的矛盾。
3.积极协调地方财政拓展直接办理业务范围
基层人行要积极加强与地方财政部门的沟通协调，加大对人行办理直接支付业务的宣传力度，提高并统一财政部门对人行直接办理的思想认识，逐步将直接支付扩展到环境保护、基础设施建设以及“三农”补贴等国家优惠政策的范围，积极稳妥地推进人民银行办理国库直接支付业务。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献
[1]臧琴.浅议人民银行国库直接支付模式[J].金融经济，2012（08）.
[2]于俊恒.人民银行直接办理国库集中支付业务的优势[J].金融电子化，2011（08）.
[3]程琰,邢红青.人民银行直接办理国库集中支付业务的成效及实证分析[J].中国外资，2013（07）.
[4]王名翔,张雪芬.推行人民银行国库直接支付的探讨[J].财政金融,2013（07）.
[5]何悦.完善国库单一账户制度[J].时代金融，2013（5）.
[6]傅道忠.进一步深化国库集中收付制度改革[J].吉林省经济干部管理学院学报，2005（4）.
[7]汪名友.国库集中支付制度的利弊及对策分析[J].武汉理工大学学报（信息与管理工程版），2008（4）.
[8]陈艳清.改革财政专户管理方式建立国库单一账户制度[J].时代金融，2013（12）.
[9]刘贵生.现代国库论[M].北京：中国金融出版社，2014-5-1 I .
(作者单位：人民银行常州市中心支行)