范利辉/重庆市动物疫病预防控制中心 张基明/重庆市农业委员会
今年3月份以来，重庆市多个区县因违规从市外调入活羊，活羊调入后，未采取规定的监管措施，致使重庆市首次受到国家一类动物疫病——小反刍兽疫入侵，造成14个区县20个乡镇22个村发生24起疫情，在处置疫情中，暴露出几个方面的问题，值得我们认真反思。
一、疫情基本情况
3月27日，根据农业部通报线索，秀山县和丰都县向市重大办报告证实，近期确实从山东嘉祥县调入过活羊，已出现大量死亡，经市、县两级专家现场诊断和采样送市动物疫病预防控制中心（随即送国家参考实验室）检测，确诊为小反刍兽疫疫情。随后，经全市紧急排查，至4月14日（之后重庆市无新增疫情），全市共有14个区县20个乡镇22个村发现24起（户）小反刍兽疫疫情，涉及73个养殖场（户）的1?542只山羊（病死539只，扑杀1?003只）。其中，有20起属市外（山东14批、湖南3批、四川2批、陕西1批）调入山羊直接引发，占疫情总数的83.33%；有3起属衍生性疫情，由市外（湖南1批引发2起、四川1批）调入山羊再次贩卖引发，占疫情总数的12.5%;有1起属继发性疫情，因与陕西调入山羊共用牧场引发，占疫情总数的4.17%。?
二、疫情发生特点
深刻分析上述疫情，具有几个方面特点：一是疫情发生在山羊，且发病急、传播快、死亡率高、危害大。二是疫情均系市外调运山羊引起。三是24户疫点中有17户为新增养殖场（户）贪图省外活羊价格低而上当购入病羊引发疫情。其中有13户是通过网路和电视广告途径购买的，有3户是在秀山高速路口直接在运输车上购买的。四是20起输入性疫情涉及的市外调入羊只，均未按照规定进行备案、指定道口通行和落地隔离观察，故意逃避监管，系违规调入。从农业部通报和羊只运输车辆高速公路“绿色通道”通行记录看，这些羊只均应持有产地检疫证明，但调查时，仅发现长寿区的1批羊只持有产地检疫证明复印件（到达地四川平昌），另有18批的检疫证明均在卖方送达重庆后被刻意收回或销毁；从陕西调到忠县的1批羊，未经产地检疫并故意剪掉羊耳标销毁溯源证据；特别是，在农业部发布全国限制活羊调运通知（3月27日）后，仍有3批山东羊只进入重庆市引发疫情（3月28日山东嘉祥调入万州区、3月29日山东嘉祥调入永川区、4月6日山东梁山县调入涪陵区）。五是动物卫生监督监管、乡镇兽医站、包片兽医、挂牌兽医对辖区内羊只引入不知情、防疫监管不到位。
三、疫情处置后的反思
新年伊始，突如其来小反刍兽疫疫情，迫使全市各区县、乡镇、村社在基层兽医工作最繁重的春防时节，紧急组织近万名兽医人员，调度大量的资金和物资，历时20?d，开展排查疫情、处置疫情、限制疫点易感动物移动、停止市外调入活羊、紧急免疫种羊及疫区羊等堵疫、除疫应急措施，至4月14日，全市虽然暂时没有新的疫情发生，但小反刍兽疫的入侵，给重庆市正在兴旺发展的养羊业已造成极为严重的危害，给全市今后的兽医工作新增了更加沉重工作难度，重庆今后的养羊业将时刻面临小反刍兽疫的折磨。
重庆是国家无规定动物疫病区项目建设省（市）之一，是国家现代畜牧业示范区，2013年1月市政府颁发了《重庆市中长期动物疫病防治规划（2012—2020?年）》，2013年10月《重庆动物防疫条例》正式施行，2008年全市乡镇在编兽医人员全部转入国家事业单位人员，近几年来每年市、区县、乡镇财政直接投入动物防疫经费近5亿元，无论从法规、政策、措施等制度设计层面，还是从人、财、物等工作保障层面，重庆市都高于优于全国平均水平，重庆市探索总结施行的“兽医工作定点联系制”、“规模场挂牌兽医责任制”、“散养农户兽医包片责任制”、“调入动物备案制、指定道口准入制、调运动物监测制、落地隔离检疫（观察）制”、“动物防疫全程监管”都成为全国其他省区市学习和借鉴的典范，“内防外堵”的防疫措施已达到疏密有序，常自誉“固若金汤”。然而，面对“病破城门、多点开花”?小反刍兽疫疫情，市级震惊了、区县手脚无措了、乡镇不知所然了，深刻反思，暴露出如下几个方面的问题：
（一）认识不深入，防控准备不充分 小反刍兽疫是由小反刍兽疫病毒引起一种急性、高度接触性传染病，主要感染小反刍动物（山羊和绵羊易感），以发热、眼鼻分泌物、口炎、腹泻、肺炎为特征。易感羊群发病率达60%以上，病死率超过50%。该病是OIE法定报告病种之一，在我国属一类动物疫病，也是国家中长期规划要求重点防范的外来动物疫病之一。2007年，小反刍兽疫首次经东南亚传入我国西藏，并在西藏地区持续发生。2013年12月以来，新疆、甘肃、内蒙古、宁夏等4省（区）相继发生小反刍兽疫疫情。2014年3月，在全国多个省区先后发生疫情。在这7年时期，重庆及周边省，都未见此疫情，重庆市兽医人员无论对小反刍兽疫的临床症状，还是对小反刍兽疫的危害和后果都没有客观认识，加之重庆市多年来都在重点关注口蹄疫、禽流感等重大疫病的防控，对小反刍兽疫认知度和传入时间的预判，无论从行政措施层面，还是从知识技术层面都没有系统准备。今年3月24日重庆市邀请国家级专家进行了小反刍兽疫防控专题培训，这也只是培训了市级和区县级的兽医骨干人员，在培训中所学到的东西也只是入门级的初浅知识，在还没有将这些常识传达到乡镇兽医人员、养羊业主之前“病已入门”，从而有个别兽医人员在出诊看羊病时也不能及早发现疫情，在发现疫情时更是无从应对。
（二）防控机制不清，疫情处置政策不明 2007年７月，在小反刍兽疫首次经东南亚传入我国西藏后，2007年8月3日农业部农医发〔2007〕16号印发了《小反刍兽疫防控应急预案》、《小反刍兽疫防治技术规范》；2010年6月西藏再次发生疫情；2011年—2013年11月，我国未发生疫情。2012年以来小反刍兽疫就在周边国家呈地方性流行。在2013年底新疆、内蒙等地发生发生疫情后，2014年1月10日《农业部办公厅关于加强小反刍兽疫防控工作的紧急通知》（农办医〔2014〕2号）、2月18日“农业部办公厅引发《小反刍兽疫防控工作指导方案》的通知”；进入今年3月，在多个省区发生疫情后，3月27日，农业部兽医局电子邮件紧急通报山东省嘉祥县黄垓乡万家牧业有限公司的病羊已流入包括重庆市丰都、秀山等22个省份的140个市（县）；3月27日《农业部办公厅关于进一步做好小反刍兽疫防控工作的紧急通知》（农办医〔2014〕12号），4月1日《农业部办公厅关于切实做好小反刍兽疫防控工作的紧急通知》（农办医〔2014〕14号），由此看出，?7年来，国家对小反刍兽疫防控虽有部署、有规则、有要求，但一直都是以?“国家一类动物疫病”、以“堵疫”为工作重心进行防控的，到今年3月在全国大面积流行此病时，农业部仍没有吸取2006年“蓝耳病疫情”的教训，没有把小反刍兽疫列为国家防控的重大动物疫病、重大动物疫情，未采取强制措施阻止疫区省（山东）活羊的调出，更没有责成疫区省动监机构应用法制手段严查严处违规出具检疫证明的人员和恶意出售病羊的人员，只是内容相似地发了几个“通知”，强调“强化动物调运监管、限制动物移动、紧急排查疫情、坚决处置疫情、扑杀同群羊只、紧急开展免疫”等，高估各级兽医部门的行政能力，不能促成各级政府重视该病的防控，致使各地的防控工作始终停留在兽医业务部门层面，并都抱有“不会传到我地”的侥幸心理，防控机制、防控政策、防控措施、扑杀补偿标准等都不健全，当疫情到来时不能通过政府调度各方面的资源和力量，采取强制措施和手段，实现省与省、县与县的区域联动、部门联动和群防群控，有效杜绝疫区动物流动，及时斩断传染链条，?防止疫情扩散。
（三）重视政策措施制定，疏于执行情况的检查评估 动物调运是市外疫情传入和市内区县间疫情传播的重要途径，重庆市早在2009年指挥部就下发了《关于加强动物调运监管工作的通知》（渝动防部发〔2009〕6号），推行了动物调运备案管理制、隔离观察制；《重庆市人民政府关于在全市范围内实施无规定动物疫病区管理的通告》（渝府发〔2009〕101号）进一步明确，调运动物实行检疫审批或备案管理、调运非屠宰用动物实行隔离检疫、从市外调入动物及动物产品实行指定道口管理；?2013年10月施行《重庆动物防疫条例》将动物调运“备案制、指定道口准入制、落地隔离检疫（观察）制”上升为法规条文。从本次处置的输入性小反刍兽疫疫情反映，这有力的“三项制度”没有落实到位，在过去几年的工作中，没有就“三项制度”的在执行中涉及的机构、人员、责任、工作量等情况和执行力度及深度进行认真检查、评估，未能及时发现和补救在紧急情况下堵疫中的漏洞，动物卫生监督机构更没有通过从提高执法力度和效能的途径来保障和促进“三项制度”的落实。
（四）基层兽医工作条件好了，兽医人员履职变懒了 10年前的基层兽医体系为“站垮人散”、“收费保站”、“找钱吃饭”、“社会地位底段”，如今的基层兽医体系在法律上已明确为“公共安全保障体系”之列，人员属国家事业编制，待遇实行政府财政供养，重庆市的基层兽医站这几年通过各级投入，其办公条件大都列为所在乡镇的亮点建筑，办公室内有电脑、传真，人员下村有摩托车，畜禽免疫、养殖环节消毒已逐步转为由乡镇政府雇佣的村级防疫人员执行。基层兽医工作条件的极大改善、兽医人员收入的相对稳定，加之缺乏对这支特殊体系完善、有效的监督、考核、管理机制，致使在大多数兽医人员（在两翼地区更为普遍）身上滋生了懒惰思想、助长了“坐班制”工作方式，丢掉了日日深入农户的传统工作作风，忘记了自己的工作岗位应在养殖生产第一线，挂牌兽医不履职、包片兽医不巡查、动物卫生监督执法人员不办案，进而出现防疫监管缺位，不能及时发现动物调入情况和疫病发生情况，这是本次疫情发生的根本原因。
（五）优惠的扶持发展政策，娇惯了养殖者对防疫工作的忽视 近几年来，各级政府对发展养猪、养羊都出台有养殖用地、资金补助、赠送疫苗、代行防疫、疫病死亡保险等各种扶持发展政策，养殖者认为只要修了圈、买了猪、购了羊，就可以向政府要补助了、就可以赚钱了，防疫有兽医站负责，死亡有保险公司赔偿，致使养殖者不在思考疫病风险了，甚至有的养殖者公然抵触免疫、消毒等基础防疫措施，对重庆市本是惠民的“调入动物备案制、指定道口准入制、调运动物监测制、落地隔离检疫（观察）制”认为是兽医部门给养殖者设的关卡、给从事养殖业添麻烦，从而出现“私下购买、偷偷调运”，造成疫病发生。?
四、今后的工作建议
（一）补漏法网，进一步健全动物防疫监管措施，完善是动物调入、调出管理制度，强化基层兽医人员对动物防疫的监管责任，严厉执法，重处违规调运动物、不履行防疫义务的责任人，防止“受害者再害人”行为的发生。
（二）加强体系管理，着力思考在“政府购买服务”的新形势下，在编兽医干什么的现实问题，建立和完善基层兽医体系的监督、考核、管理机制。
（三）加大宣传培训，普及防疫知识，落实防疫措施，当前尤其要针对基层兽医人员、养殖者提早宣传和培训新型动物疫病、外来动物疫病（小反刍兽疫、非洲猪瘟）的防控知识和措施。