张乃清/ 山东省畜牧兽医局
2014 年重大动物疫病流行动态与防控策略
为了预防重大动物疫病发生，每年我国都会对相关动物进行禽流感、口蹄疫、猪瘟、蓝耳病的强制免疫。但是，近年来，由于政府采购疫苗质量问题，强制免疫政策饱受养殖户质疑，在3 月25-26 日召开的“2014 年全国重大动物疫病培训班上”，来自全国31 个省（自治区、直辖市）及计划单列市动物疫病防控机构负责人齐聚重庆，参加重大动物疫病防控培训，并共同探讨当前强制免疫中存在的问题及解决思路。作为农业部指定的“重大动物疫病强免疫苗自购备案养殖场疫苗经费补贴”试点省份，来自山东的代表特别报告了在“强免补贴”实施两年来的进展情况，并就其中存在的问题进行了的分析。本期“特别关注”，我们将专家报告内容与读者分享，并对质疑环节进行深入探究。此外，在本次培训班上，来自重大动物疫病（禽流感、口蹄疫、猪瘟、蓝耳病）防控岗位的专家也带来了他们最新的研究成果，一并与读者分享。
一、试点背景
2011 年，国内多家主流媒体先后报道数起以“强免疫苗遭弃用”为主题的新闻，引起社会舆论广泛关注。特别是在国内动态清样第3949 期《部分养猪户拒用免费疫苗 监查防控体制需完善》报道中，山东省部分养殖场（户）、村级动物防疫员和疫苗生产企业人员现身说法，引起省委、省政府领导高度重视。省委姜异康书记、刘伟副书记，省政府贾万志副省长分别作出重要批示，要求加强调研，妥为处理。
2011 年3 月、9 月，山东省畜牧兽医局联合省财政厅先后组织开展2 次专题调研，广泛听取养殖场（户）、村级防疫员和基层兽医工作者等意见，并深入了解了强免疫苗管理使用等情况。2011 年7 月14 日，农业部办公厅下发《关于切实加强重大动物疫病强制免疫疫苗监管工作的通知》（农办医〔2011〕45 号），提出养殖场确有需要可自行采购强制免疫疫苗。
在充分调研的基础上，结合全省防控工作实际，为满足规模养殖场对强制免疫所需疫苗的多种需求，有效提升全省重大动物疫病防控能力，山东省开始探索创新强免机制。
一是及时掌握全省规模养殖场强免疫苗自购和使用情况。省动物卫生监督所下发了《关于报送规模养殖场强制免疫用疫苗自购、使用情况的函》（鲁牧动监字〔2011〕4号），要求各地对辖区内规模养殖场强免疫苗自购使用情况进行逐一调查，详细全面掌握，实事求是的摸清底数。
二是联合省财政厅起草印发了《山东省重大动物疫病强制免疫疫苗管理暂行办法》，进一步规范了强免疫苗和疫苗资金的管理及使用。
三是改变了以往依据统计局数字“自上而下、层层下达”的方式，实行了依据畜禽实际饲养量“自下而上、层层申报”的方式。各市根据本辖区内实际需要上报下一年度本市免疫计划，省畜牧兽医局在汇总各市免疫计划的基础上形成下一年度全省免疫计划，并报财政厅审批后联合批复各市。
2011 年12 月，据各市上报2012 年强免疫苗计划情况看，全省共有13 个市开展强免疫苗自购试点工作，共有规模养殖场473 家。
2012 年，农业部组织部分省份召开了强免疫苗自购试点工作研讨会，对山东省自购备案工作给予充分肯定，并鼓励积极探索创新强免疫苗经费补贴机制。
为有效调动规模养殖场积极性，有力推动强免疫苗自购备案工作开展，在农业部的大力支持下，山东省探索开展了规模养殖场强免疫苗经费直补试点工作。
2012 年9 月，省畜牧兽医局组织起草了《山东省重大动物疫病强免疫苗自购备案养殖场疫苗经费补贴试点方案》，并先后多次下发通知、召开专题研讨会，对试点方案进行研究讨论、反复修改，努力确保试点方案的科学性、合理性和可操作性。
2012 年11 月，省畜牧兽医局联合省财政厅印发了《关于实施2012 年重大动物疫病强制免疫疫苗自购备案补贴项目的通知》，对2012 年各市符合补贴条件的备案规模养殖场进行了试点补贴。
2013 年，在总结2012 年山东省规模养殖场强免疫苗经费试点工作经验的基础上，省畜牧兽医局会同省财政厅制定了《2013 年山东省规模养殖场重大动物疫病强制免疫疫苗补贴试点方案》，进一步对重大动物疫病强免疫苗自购备案养殖场疫苗经费的补贴原则、补贴范围、补贴品种和标准、补贴养殖场条件和义务、项目运行和程序及监督管理等给予了明确规定，对符合条件的规模养殖场实施试点补贴。
至此，山东省强免疫苗自购备案及疫苗经费直补试点工作全面展开。
二、基本情况
从近3 年试点工作来看，主要存在两种情况：一是对自购企业给予补贴；二是仅对自购企业备案，没有给予补贴。
2011 年8 月5 日，省畜牧兽医局下发了《关于切实加强重大动物疫病强制免疫疫苗监管工作的通知》（鲁牧防发〔2011〕37 号 ），要求各地对强制免疫疫苗自购规模养殖场实施逐级备案。其后，省防控重大动物疫病指挥部、省畜牧兽医局先后下发多个通知，安排部署强免疫苗自购备案监管工作。2014 年，全省共有11 个市开展自购备案，涉及163 个规模养殖场，21 家疫苗生产企业，拟自购强免疫苗6500 多万毫升（头份、羽份）。
按照全省规模养殖场重大动物疫病强制免疫疫苗补贴试点方案要求，经逐级审核，实际补贴数量：2012 年：总补贴125.38 万元。全省4 个市，13 家养殖企业，共自购强免疫苗1212.31 万毫升。2013 年：总补贴341.85 万元。8 个市，38 家养殖企业，共自购强免疫苗2265.23 万毫升。针对自购强免疫苗备案规模养殖场，山东省每年至少进行2 次全覆盖免疫监测和3 次重点抽查。从2012 年总体情况来看：流感疫苗免疫抗体合格率为96.47%，自购猪瘟疫苗免疫抗体合格率为90.46%，自购猪O 型口蹄疫疫苗免疫抗体合格率为93.08%。2013 年，全省春秋防两次抽样检测结果显示：高致病性禽流感、猪瘟免疫抗体合格率均为100%、猪O 型口蹄疫免疫抗体合格率为96.67%。
省级重点抽检结果显示：高致病性禽流感、猪O 型口蹄疫、牛羊双价口蹄疫免疫抗体合格率均为100%、猪瘟免疫抗体合格率79.5%、高致病性猪蓝耳病抗体合格率73.3%。各市全年两次监督抽样检测结果显示：高致病性禽流感免疫抗体合格率为97.16%、猪口蹄疫免疫抗体合格率为95.13%、牛羊口蹄疫免疫抗体合格率为82.89%、猪瘟免疫抗体合格率90.16%、高致病性猪蓝耳病93.22%。
个别企业免疫抗体不合格原因分析：
1. 部分采样个体为仔猪，免疫注射与采样检测间隔时间短，抗体尚未达到有效保护水平；
2. 个别规模场为降低动物应激反应，选择临出栏生猪采样，因免疫时间过长，抗体已无有效保护力；
3. 个别规模场可能存在购买疫苗质量低劣、免疫程序不合理、免疫注射技术差等现象，导致动物免疫抗体水平低。
根据抽检结果，我们及时督促养殖场对免疫效果达不到要求动物进行补免，切实加强抗体监测，确保有效保护。
总体来看，山东省自购强免疫苗的免疫效果基本达到了农业部规定的70% 的群体免疫合格标准。从统计学分析结果看，自购强免疫苗和政府采购苗的免疫效果差异并不明显，这也说明自购强免疫苗既能保证畜禽免疫保护水平，又能满足规模养殖场根据畜禽生产和防疫的需要选择适合于本场畜禽免疫所需疫苗，能够有效提升重大动物疫病防控工作质量。
三、主要做法
（一）切实抓好强免疫苗自购规模饲养场备案 严格做好强免疫苗自购规模养殖场备案条件审查，对符合条件的养殖场，严格落实备案制度，并对所有自购强免疫苗规模养殖场及自购疫苗的种类、数量、生产企业、生产批号等情况进行逐级备案。
（二）切实抓好防疫责任承诺 省畜牧兽医局统一制定了《山东省规模养殖场自购强制免疫疫苗承诺书》。各地结合辖区实际，及时与自购备案规模养殖场签订了动物防疫承诺责任书，督促规模养殖场每半年按规定向县级畜牧兽医行政主管部门备案一次，有效落实了规模养殖场的防疫主体责任。
（三）切实抓好规模场的巡视监管 各地不断加强对强免疫苗自购备案规模养殖场的巡视监管，落实监管兽医和监管责任，责任到场到人，及时督促养殖场建立健全疫苗购入、运输、储存、使用等管理制度，不断完善疫苗采购使用记录、畜禽免疫记录和养殖档案建设，认真做好免疫、饲养、消毒、检测、无害化处理等记录，切实强化疫苗管理和免疫检测，严厉打击转手倒卖疫苗、采购使用非法疫苗等违法行为，确保畜禽有效保护。
（四）切实抓好免疫效果监测 严格实施规模养殖场全面自检、市县全面抽检和省里重点抽检相结合的检测方式。
企业全面自检：每季度委托当地通过省级兽医系统实验室考核的实验室或具有相关检测资质的兽医实验室开展重大动物疫病免疫抗体检测。
市县全面抽检：每年春防、秋防结束后，各地组织对本辖区内所有自购备案企业实施全覆盖监督抽检，每次每场检测样品数量不少于20 份，并且要求分别于每年7 月15 日和12 月15 日前分别向省局报告检测结果。省级重点抽检：省动物疫病预防与控制中心根据全省春、秋防工作开展情况，对部分企业实施重点抽检，并对检测结果进行通报。各地根据抽检结果，及时督促养殖场对免疫效果达不到要求和新补栏畜禽的补免，确保有效保护。
强免疫苗直补试点
（一）进一步细化职责分工
各级兽医部门、财政部门间不断强化协作，明确职责、强化沟通、落实经费、夯实措施，共同推进自购强制免疫疫苗补贴试点工作。
各级财政部门负责落实自购强免疫苗饲养企业监督抽检经费和疫苗补贴经费，加强自购强免疫苗补贴经费的使用监管，切实保证试点工作有效开展和资金规范使用，坚决杜绝套取国家财政资金的现象。
各级兽医主管部门负责加强对自购强免疫苗试点工作的组织管理，切实保障试点工作顺利实施。县级动物疫病预防控制机构负责对试点养殖场进行每年至少两次的免疫抗体监测和免疫效果评估，及时掌握试点企业免疫状况。
县级动物卫生监督机构负责加强对试点养殖场的巡视监管，监督试点规模饲养场健全各项防疫制度，落实综合防控措施。
（二）严格养殖场补贴条件
一是对直补试点规模场的规模作了明确规定：蛋（种）禽存栏5 万只以上，肉（禽）年出栏20 万只以上；种（母）猪存栏1000 头以上；生猪年出栏5000 头以上；牛（奶牛、种牛、肉牛）存栏1000 头以上；羊存栏5000 只以上。二是规模场应具备下列条件：1. 规模饲养场已在县级畜牧兽医行政主管部门备案；2. 具有独立法人资格；3. 取得县级畜牧兽医行政主管部门颁发的《动物防疫条件合格证》；4. 有专职兽医技术人员；5. 具备与疫苗储存相适应的运输、储藏条件；6. 具备完善的疫苗采购、运输、储藏、保管、使用、核对等管理制度；7. 具备完整的疫苗入库、领用、使用和免疫效果监测记录，建立规范的免疫档案、饲养档案，并按规定保存；8. 该年度内尚未享受到国家关于该种疫苗补贴政策；9. 以及县级以上畜牧兽医行政主管部门规定的其他条件。
符合条件的畜禽规模养殖场每年9 月份向县级畜牧兽医行政主管部门、财政主管部门提出下年度试点书面申请，县级畜牧兽医行政主管部门、财政主管部门负责对试点养殖场书面申请材料进行初审和现场核实；经核实符合条件的畜禽规模养殖场报市级畜牧兽医行政主管部门和财政主管部门审核、批准，并将批准的试点畜禽规模养殖场汇总后，作为下一年度重大动物疫病强免疫苗计划的一部分，每年10 月31 日前报省畜牧兽医局和省财政厅。
（三）严格补贴申报的审核
自购强制免疫疫苗补贴经费实行先免疫后结算的方式。
试点规模场申请疫苗补贴时需提交下列材料：1. 自购强制免疫疫苗经费补贴申请表；2. 专职兽医技术人员资格证明材料；3. 批准为试点规模养殖场的文件复印件；4. 自购强制免疫疫苗采购合同与发票，以及相关兽药制品生产企业或销售单位的资质证明材料复印件；5. 自购强制免疫疫苗出入库台账；6. 养殖场免疫档案、饲养档案；7. 全年《动物检疫合格证明》复印件；8. 具有相应资质的兽医实验室出具的相关动物疫病免疫抗体检测报告原件，当地县级以上动物疫病预防控制机构出具的相关强免疫苗免疫抗体检测报告复印件，并且畜禽免疫抗体水平达到国家规定标准等。
县级畜牧兽医行政主管部门、财政主管部门审核并确定试点规模饲养场疫苗经费补贴数额后，在当地相关媒体向社会进行至少7 天的公示。经公示无异议后，县级畜牧兽医行政主管部门、财政部门报市级畜牧兽医行政主管部门和财政主管部门审核批准，汇总后向省畜牧兽医局和财政厅报送试点规模场强制免疫补贴经费申请。
（四）严格补贴资金发放
自购强制免疫疫苗补贴经费按照山东省强免疫苗补贴政策，由中央财政与省、市、县财政共同按比例分担。各市、县要于每年10 月15 日前组织辖区内试点规模饲养场提出自购强免疫苗补贴经费申请。省畜牧兽医局、省财政厅接到市级畜牧兽医行政主管部门和财政主管部门关于试点规模饲养场疫苗经费补贴申请后，根据规定按程序将省级以上财政补贴经费下达市级财政部门；各市、县财政主管部门按照疫苗经费补贴比例配套后，于12 月31 日前将补贴经费支付各试点规模养殖场。
（五）严格加强疫苗经费的监督管理
为加强疫苗经费的监督管理，山东省先后制定了《山东省重大动物疫病强制免疫疫苗管理暂行办法》、《山东省畜牧兽医局重大动物疫病强制免疫疫苗资金管理暂行办法》。
各地不断加强对强免疫苗自购备案场的监管，准确掌握疫苗使用情况，做好疫苗资金核算，严禁在疫苗备案、申请、核实、使用过程中弄虚作假、倒买倒卖，一经查实，依照国家相关法律法规严肃查处。
四、几点体会
2011 年以来，在深入推进强免疫苗自购备案和经费直补试点工作过程中，我们遇到了不少问题，也积累了一定的经验，有关监管制度逐步建立健全，工作措施不断完善。归纳相关经验和问题，主要有以下几点：
（一）三点经验
1. 企业欢迎和认可。参与试点的企业一致认为，强免疫苗自购试点是对现行防疫工作机制的一种创新，企业可以根据自身防控工作实际，自主选择强免疫苗，还能申请疫苗经费补贴，既简化了疫苗逐级调拨程序，减少了疫苗中转运输时间，又能继续享受国家强制免疫的惠农政策，充分尊重了企业强免疫苗使用自主权，有效维护了企业权益。
2. 进一步落实了防疫责任。动物防疫工作责任体系中明确规定“生产者承担第一责任”。现行强免工作中，畜牧兽医部门要负责组织开展强免疫苗计划管理、 招标采购、逐级调拨、免疫注射等各项工作，提供 “买、发、打”一条龙服务，基层防疫人员工作强度大、 压力大、责任大。开展强免自购备案和经费直补试点， 可以有效落实规模养殖场的免疫主体责任。同时，规定试点企业必须开展抽样监测，对于保障基层兽医实验室有效运转、提升检测能力，具有重要的现实意义。
3. 进一步理顺了政府与市场、政府与企业的关系。党的十八届三中全会报告中明确提出，经济体制改革的核心问题就是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定作用。开展强免新机制试点，改变政府既当“裁判员”又当“运动员”的状况 ，政府工作更多转向依法履行监管职责，有效提升了全省重大动物疫病防控能力和水平。
（二）四点问题
1. 现阶段，实施强免疫苗备案的多、真正补贴的少。市县财政积极性不高，认为实施强免疫苗补贴要财政多承担一部分经费，增加财政负担。2. 养殖企业积极性不高。按照山东省直补方案规定，需要定期开展免疫效果检测等工作，规模较小的企业相对得到的补贴相对较少。
3. 畜牧兽医部门积极性不高。实施强免疫苗经费直补需要额外做大量工作，并且基层缺乏相应工作经费、监测经费，任务十分繁重；
4. 补贴申请材料详实。补贴申请需要详实资料，需要经过省市县畜牧兽医、财政部门层层审核把关，符合条件并申请到资金的养殖场较少。
从总体情况看，对自购企业给予补贴，更有利于调动企业参与试点的积极性，有利于畜牧兽医部门监管、监测工作的开展，有利于掌握面上免疫情况，更好的保障重大动物疫病防控工作开展；但是，大大增加了畜牧兽医部门监管、监测工作量和经费支出，如果在全省全面推开，畜牧兽医部门现有的机构、队伍、经费难以实现有效监管和服务。
总结影响当前试点工作进一步 扩大范围的因素：备案规模养殖场的补贴额度偏低。强免疫苗自购备案企业免疫效果监测经费高。
现实工作中，为了有效构筑免疫屏障，提高养殖环境生物安全水平，企业购买疫苗的单价，远远高于山东省当年度统一招标中当地同类疫苗中标单价。而试点工作中，山东省自购强免疫苗补贴单价按照当地同类疫苗中标价格计算，补贴经费金额与实际购苗经费差距悬殊。同时，按照山东省规定，强免疫苗自购备案规模养殖场每年至少要开展4 次主动检测，按照现有的实验室检测收费标准计算，由于山东省中标疫苗价格较低，养殖量偏小的备案规模养殖场所需的检测经费远远超过其获得的疫苗补贴经费，一定程度上影响了备案规模养殖场的积极性。
鉴于山东省强免疫苗自购备案养殖场购买的强免疫苗种类多，涉及疫苗生产企业广，为切实构筑免疫屏障，山东省规定市县要对辖区内所有强免疫苗自购规模养殖场实施两次全覆盖监督抽检，省动物疫病预防与控制中心根据全省防控工作情况，每年对强免疫苗自购备案规模养殖场实施一次重点抽检。全省监测任务异常繁重，但强免疫苗自购企业监测经费等却未纳入财政预算。强免疫苗自购企业备案监测工作不仅增加了基层日常工作量，同时也给当地财政造成不小的负担。
下一步，我们将深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，充分发挥“市场在资源配置中的决定性作用”，进一步完善方案、简化程序、细化措施、强化监管，推进试点工作有序有力开展。