杜滕滕
摘要：加强行政事业单位内部控制有助于提高单位内部管理水平，有效保护资产安全完整，提升社会公共服务的效率和效果，推进廉政建设。本文从COSO框架内部控制五要素角度具体分析目前我国行政事业单位内部控制中存在的问题，进而提出完善行政事业单位内部控制制度的措施。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：行政事业单位；COSO框架；内部控制
一、COSO框架概述
COSO 委员会于2013年5月又发布了最新版《内部控制———整体框架》，新框架指出：内部控制系统由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五要素组成。
（一）控制环境
控制环境决定一个企业的基调，它是内部控制体系的基础，对企业员工内控意识的形成产生直接的影响，同时也影响着内部控制制度的实施以及企业经营和战略目标的实现。控制环境一般包括员工的诚信、道德观及才能，管理哲学与经营风格，组织结构，权利和职责的分配，人力资源政策等。
（二）风险评估
每个企业，无论其规模大小，其结构复杂与否，都面临着内外部的风险，这些风险或大或小地影响企业的生存，且没有任何一种方法可以将其消除，所以企业必须对这些风险进行识别，评估由于经济环境、行业环境、经营状况等不断变化产生的风险，确定企业可接受的风险程度，进而尽力将风险保持在可接受的水平。
（三）控制活动
控制活动是用以保证管理层进行风险管理的必要措施得以执行的一系列政策和程序，它贯穿于企业的各部门。每个企业都具有自身独特的一套目标和结构，因此每个企业的控制活动也会不同。通用控制活动一般包括授权审批、查证核对、信息管理、资产保护等。
（四）信息与沟通
为了达到企业各种层级的目标，企业的各个部门都需要详细的信息来使其及时履行经营性、合规性等方面的职责。另外，还应进行充分有效的沟通，沟通便于人员明了各自在内控制度中的角色，了解个人行为对他人工作的影响。此种沟通不仅包括单位内部自下而上的信息传递，还包括与外界顾客、供应商等的沟通。
（五）监督
整个内控过程需要监督，企业通过持续性的监控程序和经常性的对系统有效性的直接评估来提供内控要素有效性的反馈信息，如若内部控制方面出现缺陷，应及时报告给上级部门，同时提出解决措施。
二、COSO框架下行政事业单位内部控制中存在的问题
（一）控制环境存在缺陷
1.内部控制制度尚不健全。虽然目前我国财政部颁布并在全国执行了关于行政事业单位建立健全内部控制制度的纲领性文件———《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），结束了我国长期以来行政事业单位内部控制建设无章可循、无法可依的被动局面。但是就《规范》而言，其是由财务部提出的，大部分原因是为了解决实际工作中出现的具体财务问题而出台的一些财经规章制度，而并非建立权威可行的内部控制指导规范。
2.人员缺乏动力，内控意识淡薄。从目前行政事业单位状况来说，“领导重视，部门协作，全员参与”的内部环境还没有形成。行政事业单位本身业务就单一，资金来源相对稳定，内部控制或许会给单位带来不必要的麻烦，故大多行政事业单位的负责人和员工都没有积极性，没有推进内部控制的动力，内控意识淡漠。另外，大多数单位没有严密的组织架构，包括正式的报告路线和权责分配；关键岗位人员缺乏与其岗位相适应的才能；没有组织有效的普及内控相关内容的培训，员工对内控不了解，导致制度落实不到位，即使单位出现内控问题，单位也不知道如何解决。
（二）风险评估环节薄弱
行政事业单位的工作主要是为社会公众提供非盈利性的产品和服务，其从事的经营活动比较少，一般认为行政事业单位不存在经营风险，所以这些单位通常缺乏风险防范意识。但行政事业单位没有经营风险，却面临着众多管理上的风险，由于缺乏风险意识，单位也会忽视风险识别和评估体系的建立。但事实上行政事业单位面临的大部分风险一旦发生，将不可挽回，只能承担风险，所以单位事前应进行风险的识别和评估，进而将风险控制在可接受的水平。
（三）控制活动实施不到位
《规范》中指出行政事业单位内部控制的控制方法有以下几种：不相容职责分离、授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开。但是目前很多行政事业单位并未采取相应控制措施，其控制活动仍存在着各种问题：缺乏严格的岗位分工和岗位轮换，部分单位存在一人多岗现象；预算编制不实，单位为了获取足额或超额的财政资金虚增预算；未设置专人进行预算审批；预算执行环节出现脱节现象，单位擅自改变开支范围；实物资产大量闲置、混乱、盘点清查无序；原始单据审核不严，签章不全；会计档案管理不规范等。
（四）信息沟通欠缺，沟通渠道不畅
我国行政事业单位内部信息与沟通的表现主要为下行沟通与横行沟通，缺少上行沟通和斜向沟通。仅有下行沟通也就暗示了一个问题的出现：信息独裁。很多单位其领导人不与下属沟通，导致信息出现断层、滞后现象，还有一些行政事业单位缺乏开放的沟通渠道或者厌烦“告发者”，员工对日常业务中发现的违规行为不知如何反映，最终会对发现的问题做出不说的决定，从而可能出现严重后果。另外横行沟通有一个问题，各部门间沟通可能不够顺畅。
（五）监督流于形式
我国行政事业单位的内审机构独立性不强，内审负责人和员工由单位直接任命，且其经济利益受制于单位，故内审监督机制相对弱化，没法对内部控制起到良好的作用。另外，当前单位不仅要接受上级部门的监督，还应接受同级政府财政部门、审计部门及纪检监察部门的检查，这种外部监督的先天缺陷容易造成各部门之间职责冲突或者相互推诿扯皮，使得监督活动效果不佳。
三、COSO框架下加强行政事业单位内部控制的建议
（一）建立良好的内部控制环境
首先，要树立单位领导对内部控制的“第一责任主体”的意识，强化负责人对内控内容的学习。同时，各级财政部门还应组织行政事业单位员工参加相关内部控制知识的培训，提高全员的内控意识。其次，在单位内部，应健全组织结构和岗位设置。明确岗位分工，切实做到不相容职责分离。重大经济事项的决策审批，应当由单位领导班子集体讨论决定，绝对杜绝“一支笔”控制情形的发生。单位在人员的任用和干部的升迁上应严格按照国家规定，其程序应透明化。
（二）建立风险识别和应对机制，强化风险控制
首先，构建事前预防体系，单位可以通过对重大项目的市场调研、可行性分析、敏感性分析等方式来进行风险评估，及时对风险进行预警，在风险来临前进行事前风险的规避。其次，构建事中控制体系，完善行政事业单位内控稽核设置，强化对业务层面审批等的控制，使得各层面的运行都处在内控系统的管控下。最后，构建事后救济体系，通过对内控的监督考核，及时发现层面中未控制住的风险，对其重点整改，即使最后不能避免风险，也可以把风险降低至相对低的程度，将风险造成的损失降至最少。
（三）完善预算控制活动，确保预算有效执行
一方面，在具体业务上，要求单位在预算编制过程中各部门充分沟通，细化预算具体项目，考虑不确定因素的发生，提高预算编制的准确性。在预算审批过程中要经专人仔细论证批复再在单位内部下达预算标准。在预算执行过程中各部门要按批复的预算有效执行，并定期召开会议，通报预算执行情况。另外，应建立预算执行绩效考核机制，对预算执行好的部门给予奖励，对预算执行差的部门给予通报和一定的惩罚，充分调动各部门预算管理的积极性。另一方面，在操作方式上，单位可以通过电子化和信息化的操作方式实现从预算编制、预算批复到预算执行全过程的链条式运作，来达到业务流程连贯且透明的效果。
（四）建立内控信息沟通机制
行政事业单位一方面可以在单位内部控制中设立新的上行沟通机制，如举报人保护制度和举报投诉制度，另一方面可以利用信息技术开展政务公开，建立信息网络系统，增强信息的透明度，提高公众对单位的满意度，及时掌握信息，推进单位廉政建设。
（五）加大内外部监督力度
首先，内部审计部门应当在单位内部建立独立的内审机构，具体负责实施单位预算、责任审计等工作，并定期对各部门内部控制执行情况进行监察，对内部控制审计中发现的漏洞和隐患及时提出改正意见，并直接对单位负责人负责。其次，外部的国家审计部门应定期开展行政事业单位内部控制建设及执行情况的专项审计工作，增强对内控建设的监察。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献：
[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2012.
[2]王光远.中美政府内部控制发展回顾与评述[J].财会通讯，2009（12）.
[3]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）.
（作者单位：长安大学）