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摘要：2002 年,国库集中支付制度改革工作在教育部和五所高校开始实施。作为国库集中支付改革的重要组成部分，高校的财务环境具有其特殊性及复杂性，因此，对高校国库集中支付制度的研究，具有重要的现实意义。
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关键词 ：高等学校；国库集中支付制度；政策建议
引言
随着高等教育体制的改革深化，国库集中支付制度的改革在高校中也日渐推进，加强了财政部门对于高校专项资金收支的监管力度。高等教育事业在高校财政资金的持续投入下得以飞速发展。但由于高校有其特殊性和复杂性，并且国库集中支付制度是个新生事物，不少问题也会伴随着改革而产生。本文从高校的财务环境的特殊性出发，以浙江中医药大学为例，研究高校国库集中支付实施中存在的问题，提出改进的政策建议。
一、高校国库集中支付制度问题分析
（一）国库集中支付系统不完善
实行国库集中支付制后，日常资金结算需要用到财政支付系统和银行实时清算系统。但是学校财务系统、银行清算系统、国库支付系统三方并未全面联网，在实际操作国库集中支付系统时会面临各种问题。一方面，由于三方系统尚未互相联网，功能不完善，无法实现信息共享；另一方面，预算单位与上级国库集中支付管理部门间的系统互联也不完善，使得国库集中支付的核算的工作量增加，实效性降低。
以浙江中医药大学为例，目前学校的财务系统软件是上海复旦天翼软件公司根据学校的需求开发的，与国库集中支付系统的接口不统一，无法实现两个系统互相对接。因此导致了高校财务核算人员在会计财务系统中生成支付凭证后，还需在国库集中支付系统中重复输入一遍，重复劳动大大降低了工作效率。
（二）代理银行问题
代理银行受财政部门的委托，与人民银行国库单一账户进行资金清算以及办理资金收付，其业务能力的好坏、服务质量的高低将直接影响改革成效。目前一些代理银行员工业务培训不到位，员工对业务不熟悉导致工作效率低下，这说明财政主管部门对代理银行行为的规范力度不够。比如，代理银行在收到预算单位发出的支付令后就应马上付款，但是由于商业银行追求自身利益为目的的本质，如果收到支付令时超过银行清算的时间，往往以各种理由，不先行垫付资金而是拖延到次日，致使预算单位支付的款项需要几天才能到账，资金支付时效性得不到保障。
以浙江中医药大学为例，代理银行中国工商银行每天的清算时间为下午4 点，也就是说超过4 点，学校办理的一切国库集中支付都无法支付，而学校财务部门核算的截止时间为下午4 点半，这中间的半小时内学校财务做出的支付令只能等到次日银行上班才能支付给收款方，这给学校的财务工作造成了不便，也会引起前来办理急需支付资金业务教职工的不满，给财务处年度工作满意度的评比上造成了负面影响。
（三）预算编制不准确
近几年来，政府对高校财政资金的支持力度不断加大，这也对高校的预算编制提出了更高的要求。高校基本支出预算一般按照部门人员数或定额为基础编制，但的专项经费的支出预算，尤其是国家自然基金、国家重点实验室建设等专项经费的预算，由于支出内容复杂、金额庞大，难以对每一个支出项目进行精确的预估，在实际工作中往往是到了后期发现某一明细项目用款额度超支后，再对用款计划进行调整，由于需要上报上级国库集中支付管理部门准后才可调整，等待批复的时间也不一定，因此对财政资金支付的时效性造成了影响。实行国库集中支付制度后，根据财政部门的要求，每笔经济业务按实际支出数拨付给商品或劳务提供者。年度的结余额度，财政部门按比例或全部收回。如果上年度财政结余额度较多，则可降低或缓拨高校预算额度。
以浙江中医药大学为例，由于目前学校预算编制相对粗犷，在年末几个月，为了尽快将预算额度用完，往往完全不顾正常的科研、教学安排，突击花钱。在专项资金的项目上，这一问题显的尤为突出。财政资金被无计划的使用，造成浪费甚至违规行为的发生，这与国库集中支付制度建立的初衷背道而驰。
（四）降低高校资金筹措能力
按照教育部的规定，公办高校投资举办的民办学院必须在财务、校区、师资、教学等6 个方面完全独立，颁发自己的毕业证书和学位证。由于浙江中医药大学当年搬迁新校区较早，校区的规模已经无法满足学生扩招带来的压力，因此亟需建设新的独立学院校区。但是基本建设需要高校投入巨额资金，上级财政部门预算有限，相当部分的资金需要学校自行筹资解决，学校的资金缺口相当大。如何筹措资金，成了学校财务工作的难题。在以往财政分散支付模式下，上级财政部门都会把资金直接拨付到学校的银行账户中，因此可以用存款作为质押，取得银行贷款，弥补学校基建资金缺口。实行国库集中支付后，学校只开设零余额账户，学校在商业银行的存款大大减少，商业银行出于自身风险考虑，不愿给贷款给高校。另一方面，由于存款额减少，利息收入也因此减少，因此学校经费筹集的难度愈发加大。
二、改进高校国库集中支付制度实施的政策建议
（一）完善改进信息及操作系统
管理软件能否发挥其全部作用与其借助的平台是否强大有密不可分的关系。高校的项目申报、资金支出申请及决算报表的申报等都需要在这个平台上操作完成。作为高校财务部门，应该就财政专线的使用中碰到的问题与财政进行及时沟通，并且配备专人，负责网络维护工作，不断改进网络信息平台建设。而作为财政部门、教育部门应与国库集中支付信息系统管理部门三部门协同，对高校在使用过程中发现的问题进行认真调研，及时解决问题。只有彼此沟通，相互协同共努力，才能完善国库集中支付网络平台，保证高校财务工作顺利进行。
（二）完善代理银行系统
在国库集中支付制度中，高校财政资金通过代理银行进行支付，因此，国库集中支付过程中代理银行占据了重要地位。它承担了资金支付、记录实时支付信息及反馈临时财政资金、监管支付资金等重任。高校国库集中支付工作与信息网络平台密不可分，各个银行为了配合国库集中支付的实施，也开发了相应的软件系统平台。但是，由于国库集中支付制度的资金拨付业务，代理银行的出纳人员在开具银行结算票据后，还需登录国库集中支付系统对信息进行复核，造成资金转账汇款不能及时到账，财务人员办理业务等待时间较长。因此，需要银行不断改进完善系统平台，简化完善业务处理流程，保障财政资金支付的时效性，更好地为高校财务工作提供优质的服务。
（三）完善预算编制方法
预算编制是国库集中支付的起点，也是财政资金支付的基础。改革后，各项支出必须严格按照批复的用款计划以及预算指标执行，从而对每笔明细支出进行了控制。高校的资金来源各种各样，财务关系错综复杂，因此对高校预算要求强化和细化，预算编制必须采取多种方式。学校需要针对不同预算项目，选用不同种类的编制方法来编制预算，完善科学的预算定额和指标体系，对基本支出预算采用“零基预算”，同时采用定员定额的标准，如：天然气费采用基数预算法、部门专项经费采用部门预算和零基预算法进行编制、社会保险经费和学生经费采用零基预算法；项目批复后专款专用，建立项目库的管理方式来管理项目支出预算，采用绩效预算编制，使财政资金的有效性得到保证高校可将批准后的预算指标，按照项目名称、金额、科目进行控制，将全面预算管理系统进行定义。全面预算管理系统与核算系统同步运行对接后，每次的预算拨款业务在核算系统中自动生成预算凭证，而预算的执行情况在核算系统中也可以实时反馈，对预算执行情况起到监督的作用，对预算明细项目支出和预算总额的控制既为预算执行情况提供分析的依据，又可以使项目支出按照预算严格执行，增强预算管理的刚性。
（四）加强与财政部门协作、解决资金筹措问题
高校的银行账户中虽然只有财政资金额度，没有实际的金额，但是其有财政部门作为保障，因此它也属于高校的资产，应该被积极利用，进行资金筹集。
作为管理者，财政部门可以通过盘活这一部分资金，增加高校资金来源。比如从利息收入中划拨部分资金，用于高校贷款利息的归还。加大宣传力度，打消银行对于贷款风险的顾虑。同时出台相关政策，对高校资金进行更有效的监督管理，专款专用，增加筹资资金运行的安全性。
高校应增加扩展筹资体系的渠道，而不应只依靠财政拨款。第一，高校应该积极争取财政资金拨付，利用好政策，积极向中央、地方财政主管部门争取资金；第二，规范学校的收费项目，加大学费欠费清缴的力度；第三，近年来，国家对科研方面相关投入逐渐增加，高校应该充分利用自身的优势，申请高层次的国家自然基金、国家重点实验室建设等国家科研项目；关键在于，高校要面向社会多方面多渠道筹集资金，如强化对基金会的筹资力度及资金运作。同时，高校要保持合理的负债额度，合理预测资金的需求量，保障高校教学、科研活动的正常进行。
三、结束语
国库集中支付制度是一种科学、有效的制度，在实施过程中必然会给高校的财务工作带来巨大的变化。要建立财务“管理为重”的观念，提高资金使用效率和财务管理水平，进而提高预算编制的准确性，增强高校预算执行效力。作为高校财务人员要积极的适应变化，提高工作技能，因势利导，将高校财务工作推向一个崭新的局面。
(作者单位：浙江中医药大学)