上海市普陀区教育局 李赟
近年来出现的不少令人触目惊心的大案要案，很多是内部控制缺失或存在严重缺陷，未能有效防控经济风险而酿成大错。如何完整构建单位内部控制体系并有效执行已成为各方所关注的焦点和重点问题。本文对此进行探讨。
一、中小学校内部控制体系现状
（一）内部控制设计意识有待加强
学校现有的内控体系普遍存在控制环节不系统、控制部门不联动的问题。如大多将内控着眼点和着力点放在总务、财务、财产管理等具体岗位工作职责上，而缺少适合内控系统运行的组织架构建设，忽略了经济活动决策和监督层面的控制与监督。内控建设交由学校总务部门独立完成，对于教研、教导、人事、办公室等各相关部门间的职责界定、岗位要求、信息传递路径没有更高一级的行政领导具体负责，很多制度中未能明确执行部门、执行时间，或者有此内容也仅仅是总务部门的一纸空文无人落实。究其原因是单位领导尚没有意识到内控的建立健全和有效执行需要顶层设计，内控的前提是建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。
（二）内部控制内容有待规范
内控体系不完整。笔者走访的147 所学校中，56%的学校未能制定政府采购方面的内控制度、46% 的学校未能制定工程项目管理方面的内控制度、81% 的学校未能制定合同管理方面的内控制度。另外支出控制中关于专项资金的管理，大部分学校将管理范围局限在设备款、维修款的使用，没有形成对所有具有指定用途资金的管理办法。已建立的内控制度也缺少逻辑性，如报销管理制度、采购流程图、申购单，流程图与申购单（控制单据）与报销制度间缺少衔接关系。整体制度未能按照《规范》要求形成完整、统一的管控体系。部分内容严重滞后。如义务教育学校的收入内容中还有学费、借读费、预算外收入、附属单位交款；报销制度中还存在报销“教工子女学杂费、职工家属医疗费”等内容；固定资产报废审批权限仍停留在九十年代的标准；固定资产仍将以前的规定作为入账标准等，制度中存在一些明显不符合现在管理要求的内容。
（三）内部控制认知水平有待提升
各校对整个内控体系的认知程度参差不齐，有些制度虽已建立，但对控制的关键环节未能很好理解。如预算编制必要的程序、预算执行情况的全过程监控；经济活动严禁体外循环、不同类支出审核的相应要求；政府采购的不同采购模式与相应流程；固定资产的报废权限和程序、残值的管理程序与上缴；工程项目的施工队伍选择、预算控制、进度款控制、审价控制；合同签订的授权、审核、归口管理等。管理层面对内控关键点的把握不到位，势必影响内控体系的设计质量。
操作性内容过少。调查发现有相当多单位的内控制度用较大篇幅去规定原则、意义或解释专业概念，这些在上级文件中已经有明确规定的内容，而对贯彻落实上级文要求需要采取的具体控制措施没有设计。如为确保预算编制的真实准确，基础信息如何传递与核对；支出审核时需要关注哪些要素；政府采购必须执行什么样的程序；固定资产的盘点时间、人员与内容等。还有些制度设计时权责不清晰，规定“某时间”、“相关部门”、“有关人员”实施，因此操作性较差。
二、中小学校内部控制完善的思考
（一）提高内部控制认识
1. 各级领导重视。要按照现行教育管理体制，明确与经济管理相关的各级各部门的内控责任，促进“内需”。要细化考核指标和评价标准，建立健全奖惩制度，将落实情况纳入对部门和单位负责人年度工作考核的内容，尤其是要实行严格的责任追究制度，从而促进各级领导对内控建设的主观能动性。
2. 深入宣传，改善内部控制环境。深入宣传单位内部控制的意义与作用。既可以通过印发材料、会议宣讲、网络等方式宣传内控的相关知识，提高学校管理层对内控的一般认知水平；也可以通过召开专题会、与被审计单位交流沟通、组织研讨等形式，宣讲和研析内控的实际操作流程，深化管理者对内控重要意义与作用的认识。广泛宣传重视内控而且执行力强的先进典型。要通过宣传先进，为各单位树标杆，使之学有榜样，促进各级各类学校内部控制的平衡发展，全面推进。
3. 强化建设，提升管理队伍素质。要合理设置岗位，明确岗位职责。根据不同类型单位的管理需要，为内控体系的建立创造条件，提倡高中、教院等大型教育单位设置与总务管理相分离的财务管理岗位，对幼儿园等后勤人员偏少的给予政策倾斜，允许配备采购人员（现大多由出纳或财产管理员兼任），切实解决内控无法分离不相容职务的问题。要加强业务培训，提高相关人员胜任能力。要采取多种形式，对校长、总务主任、财务主管、教导主任、财务、财产管理等各层面管理者进行日常培训，可以请专家作专题讲座，也可以请基层学校介绍经验，包括审计人员对实际案例进行剖析，并在时间和经费上给予保证，以提高内控人员的业务管理能力。
（二）强化内部控制管理
1. 树立全员风险管理与控制意识。随着市场经济的发展，学校经济环境越来越复杂，学校管理层应加强风险管理意识，培养加强学校教职员工的风险管理意识。首先应关注所有的经济活动流程，按照风险发生的可能性及影响程度，分析出各流程的关键控制点，在权衡成本效益原则后，对每一控制点制定出相应的措施和方法，以确保将风险控制在可承受度之内。同时树立不相容职务相互分离控制意识、内部授权审批控制意识、归口管理控制意识、全面预算控制意识、财产保护控制意识、会计控制意识、单据控制意识、信息内部公开控制意识，以确保内部控制体系发挥其应有的作用。
2. 建立业务关键控制点。单位及业务层面的内控环节设置，是确保内控体系发挥作用的根本所在。学校领导大多是教育行业的专家，中层管理人员也是教育岗位的佼佼者转入管理岗位，缺乏一定的专业背景或知识，如果没有主动学习的意识与能力，内控关键点的设计无疑是整个内控体系建立的难点。笔者结合行业规范和学校管理特点，对各层面关键控制点作了梳理，见下表。
本文对现有规范进行了梳理和分析，对系统内内控体系现状进行了剖析，结合工作实际对中小学内部控制体系进行了探讨，以期为中小学内部控制建设提供参考。
编辑：秦思慧