范文敏 厉国威
（浙江财经大学，杭州 310018）
【摘要】随着新农村建设和城市化步伐的加快，农村宅基地流转的趋势也日益明显，由此带动了对农村宅基地价值的评估。本文为此分析了农村宅基地流转评估的理论依据和现实意义。在分析宅基地价值评估面临的困境的基础上，提出相应的四点建议，以期取得抛砖引玉的作用。
【关键词】宅基地流转 评估 困境 建议
一、农村宅基地流转评估的理论依据
（一）土地价值理论
价值理论揭示了社会事物之间价值关系的运动与变化规律。其中，土地价值理论具体地阐述了土地的经济属性与土地利用之间的关系。农村宅基地作为土地的一种特殊利用形式，其价值表现为用益物权，即本集体经济组织成员依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，以及利用该土地建造住房及附属设施等的权利。一般来说，宅基地的价值包括使用土地面积补偿、房屋价值补偿、土地出让费与土地补偿费的差价比例等。
（二）资源配置理论
在市场经济条件下，西方经济学认为“资源是稀缺的，需要又是无限的”，所以要实现资源的优化配置。马歇尔在《现代微观经济学》一书中指出：“资源优化配置是在市场经济条件下，不是由人的主观意志而是由市场根据平等性、竞争性、法制性和开放性形成的一般规律，由市场机制通过自动调节对资源实现的配置。”土地作为人类社会生存和发展的物质基础，是社会经济可持续发展的根本保证。然而，土地资源是稀缺的。随着经济的不断发展和工业化、城市化进程的加快，土地非农化和土地生态环境恶化削弱了农业可持续发展的资源基础。实现土地资源优化配置是土地可持续利用的重要途径, 是国民经济可持续发展的重要保障，科学、合理、有效的土地利用方式是缓解资源、人口、环境问题的一个重要方面。
（三）产权理论
《牛津法律大辞典》中将产权界定为财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产相关的权利。配杰·威齐又进一步指出：“产权是因存在着稀缺物品和其特定用途而引起的人们之间的关系。”新制度经济学的鼻祖科斯认为，经济学的任务首先是分析产权，资源配置的有效性取决于产权界区的清晰度。如果产权不明确，由于外在性带来的伤害就不可避免地会发生，进而提高社会成本。因此，只有在明确产权的基础上，引入市场价格机制，才能有效地确认相互影响的程度以及相互负担的责任。
二、农村宅基地流转评估的现实意义
（一）有利于推动农村宅基地的流转
从20 世纪90 年代开始，国家对农村宅基地的流转进行了严格的限制，其原因主要有两方面：一是从农民切身利益出发，担心土地流转使得农民丧失基本的居住权利；二是从产权的角度考虑，担心流转可能威胁到农村土地集体产权，导致集体产权受损。然而，在当前的经济发展状况下，限制宅基地的流转已成为阻碍农村经济发展的原因之一。所以，宅基地的流转是必然趋势。在市场信息不对称的环境下，加强对农村宅基地流转的评估，有助于为农村宅基地在买卖、抵押、租赁等流转过程中提供科学合理的价值借鉴，并进一步推动农村宅基地流转，在一定程度上缓解城市土地用地紧张和农村宅基地闲置的矛盾。
（二）盘活农村房地产市场，为资产评估带来新机遇
在繁荣的房地产市场中，面对城市房价一直居高不下的状况，农村这片土地开始引起了人们的关注。2011年，我国城镇新建住宅面积约为9.49 亿平方米，人均住房建筑面积32.7 平方米；而农村新建住宅面积达到10.26亿平方米, 人均住房面积36.2 平方米。可见，农村的房地产市场具有较大的发展潜力，是一个新的利润增长点。为适应市场经济的发展需要，充分发挥行业优势，开辟农村宅基地评估业务是资产评估行业发展的一大机遇。同时，农村与城市人口的双向流动也为农村房地产市场的发展创造了良好的条件。
（三）减少“寻租行为”，实现资源优化配置
农村土地所有权归村集体所有，农民享有用益物权，但当政府想要征收或征用土地时，受到的限制却是很少的，只需支付部分补偿费用即可。在这种情况下，容易滋生政府的非法寻租行为，即政府凭借手中的权力，强制征用农民土地和强拆房屋，从中将原本属于农民的所得利益占为己有。通过加强对农村宅基地流转的评估，建立一个公平公开的价值评估机制，减少政府的干预，对遏制地方政府的非法寻租行为，改善农村土地被低估的现状以及实现资产保值增值具有重大意义，从而达到农村土地资源优化配置的目的。
三、农村宅基地流转评估中面临的困境
（一）缺乏公开的农村宅基地交易市场
农村宅基地按户口取得，按照一户一宅的原则，按照规定的程序向国家土地管理部门或村集体提出申请，便可以获得一处宅基地。但只有村集体内部的成员才享有这项权利，所以当农村户口变成城市户口后便不再享有获得宅基地的权利。而且宅基地的流转仅限于村集体内部，同时当出卖、出租住房后，也不得再申请宅基地。流转的受限在一定程度上制约着宅基地评估方法的选择。由于农村土地不能进行市场交易，农民在土地上盖的房子也不能随意地进行市场交易，导致评估时可参考的实例非常少，市场法难以适用。虽然存在隐形的宅基地流转市场，但流转价值很难通过正常渠道取得，而且其价值的公允性值得商榷。同时，由于农村宅基地很少具有能够确定和量化的未来获利能力，收益法亦不可行。而成本法更是存在低估宅基地价值的缺陷。
（二）评估规范不健全
我国资产评估行业起步晚，机制不健全。就目前而言，在房地产评估方面，着眼点主要放在城市, 对于农村则很少有人问津。全国多数地区没有专业的农村集体土地资产评估机构，一些地方直接由房屋管理局或者土地管理局代理评估，评估受到政府及有关部门的干预较大，缺乏独立性。然而，农村房地产由于其特殊性恰恰需要更为专业的评估人员和评估机构来评估。然而, 由于客观环境的限制，宅基地的流转尚未建立起充分活跃的资产市场，所需的相关资料残缺不全，其未来收益额的预测条件尚不成熟；又由于宅基地自身特殊性，无法直接参照城市房地产的评估办法；且宅基地成交案例少，常用评估参数体系没有建立，评估参数难以取得，所以运用市场法和收益法的客观条件尚不完全具备。
（三）宅基地产权难以界定
我国实行的是土地国有的政策，但对于农村土地则属于村集体所有，农民只享有土地使用权和房屋的所有权。然而，这里的村集体是一个笼统的概念，对于村集体的范围以及村委会是否有权代表等问题, 国家并没有明确规定。同时，这种通过户口可以无偿获得、无限期使用宅基地制度，造成农村宅基地使用的“公地悲剧”，一些地方官员借机进行非法寻租。宅基地使用权的所有者概念模糊，导致在处理利益分配时产权纠纷纷至沓来, 使得评估人员在评估时难以界定评估对象的价值范围。
（四）宅基地的无形资产价值难体现
宅基地作为一种自然资源，其主要功能是为农民的生存提供物质保障。宅基地具有居住的社会保障功能，它可以保障农民的基本生活，维护农村乃至全社会的稳定。只是对于不同的农民群体而言，其侧重点不同而已。对于欠发达地区的农民来说，宅基地是一种生存保障；对于外出务工、经商等非农化的农民来说，宅基地提供了一种失业保障；对于农村老人来说，宅基地又提供了一种养老保障。我国农村宅基地使用权制度的建立和实施, 对我国农村社会的政治稳定、经济发展发挥着重要作用。由于社会保障功能的存在，赋予了宅基地更多的无形价值，而这种价值常常被忽略，在评估时只关注有形存在的部分，导致宅基地的价值被低估。
四、关于农村宅基地流转评估的几点建议
（一）积极推动农村宅基地使用权的流转
宅基地使用权作为一种用益物权，如果仅仅是确定其归属，则其财产的价值未能充分发挥。随着市场经济的发展，现行户籍制度对农村土地流转的制约日益突出。打破城乡二元结构的户籍制度，不仅是实现城市化、城镇化的需要，也是加强农村宅基地评估的前提条件。改革宅基地流转制度，允许土地使用权的对外流转，放开农村土地市场，使其从“隐性市场”中解脱出来，促进土地流转的公开化、透明化，为评估建立一个良好的市场环境。
（二）提高宅基地评估意识，健全评估机制
我国作为一个农业大国，农村资产是一笔丰厚的财产，但由于评估机制的缺失与不足导致财富的流失，资源的浪费。建立一个良好的农村资产评估机制，将农村宅基地的评估作为评估重点对于城市化的健康发展和新农村的有序建设是十分必要的。针对农村宅基地评估比较复杂的情况，应当设置专业的评估机构，培养专业的评估人员。同时，评估机构应作为独立的第三方中介机构，打破政府干预定价的局面。在评估方法的选择上，应该遵循因地制宜的原则。对城乡发展较为均衡的地区可选择市场法，参照城市土地的交易价格进行；对用于出租的宅基地，可以考虑采用收益法。而对不能采用以上两种方法的情况，可以利用基准地价法或其他合理的方法进行调整。
（三）界定宅基地的产权权属
明确评估对象的产权权属是确定资产价值的重要前提，而农村宅基地权属混乱的现状给评估带来了很大的困难，因此，须加强农村宅基地的管理，落实使用权的登记发证工作，杜绝改变地类、化整为零、越权审批等违法行为的发生。我国法律明确规定宅基地属于村集体所有，但对于村集体的具体范围并没有明确规定，致使实际中将自然村与行政村混为一谈。自然村是在历史条件下形成的，具有较大的不确定性。所以，我们所说的村集体应该是行政村。其中，行政村的村民委员会能否代表农民集体行使其所有权，应由该农民集体授权。同时，地方政府是不享有宅基地所有权的。如果须征用土地，应在公平合理的基础上进行交易。
（四）充分考虑宅基地的社会保障价值
由于农村宅基地具有社会保障功能，农民在流转时就有所顾忌，不利于宅基地的流转。一些专家学者为此提出要用“以土地换社保”，即农民出让土地后，享有与城市居民同等的社会保障，但实际中由于各种原因，使得农民享有这种权利具有一定难度。为此，笔者认为，可考虑将社保因素直接纳入宅基地流转的评估价值中。在基于当前的经济状况下，同时考虑未来可能发生变化的一些因素，合理评估宅基地社保价值，给农民一个公平、公正的议价，维护农民在宅基地流转中的利益。
（作者范文敏为硕士研究生; 厉国威为副教授）
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