徐 涛
（虹口区审计局 200086）
【摘要】目前，绩效审计的法规体系不完善，评价标准没有完全建立，审计人员绩效观念、业务水平有待提高，绩效审计有待拓展。文章以问题为导向，思考如何进一步开展投资绩效，提出推进投资绩效审计的对策和建议。
【关键词】绩效审计 投资审计 政府投资
《审计署“十二五”审计工作发展规划》指出：“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”政府投资作为政府实现其职能的重要手段，占财政支出比例较大，受到社会的密切关注，在政府投资审计中加强绩效审计很有必要。
一、开展政府投资绩效审计的必要性
1．实施政府投资绩效审计是适应政府职能转变的需要。当前我国正处于社会主义市场经济体制完善阶段，政府由权力型、管制型向责任型、服务型转变。绩效审计通过对政府部门和单位管理使用公共资源的效率和效果等绩效情况进行评价，促进提高政府的管理水平，完善相关体制机制，推动上海“创新驱动、转型发展”。政府职能的转变，丰富和拓展了审计的内涵和外延，从审查投资决策、建设管理、投资效果入手，加强对权力的监督和制约，将权力关进制度的笼子里。着力查处重大违法违规和严重损失浪费问题，揭露决策失误、体制不适应等方面问题，提出改进的建议，为政府宏观决策服务。
2. 实施政府投资绩效审计是促进转变经济增长方式的需要。随着民主意识的增强，公众对公共财政支出越来越关注，特别关注建设资金使用的效率和效果。政府投资在财政支出中总量大，对经济社会影响很大，政府投资的绩效审计对于推动经济发展由注重速度的粗放式向关注效益和质量的集约式转变，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，具有重要意义。
3. 实施投资绩效审计是国家审计自身发展的需要。《上海市审计条例》指出，审计机关应当专门开展绩效审计，并向本级人民政府提出绩效审计结果报告。政府投资涉及公共利益和民生的城市基础设施建设、环境保护等领域，是否达到了预期效益，投资效果如何都需要通过绩效审计予以分析和客观评价，通过绩效审计关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，促进完善政策法规，深化投融资体制改革，剖析投资管理体制中深层次的问题，从而不断完善投资管理体制，充分发挥政府投资调节经济结构，引导社会投资方向的宏观导向作用，促进国民经济和社会持续、快速、健康地发展，发挥审计维护国家经济社会运行的“免疫系统”作用。
二、投资绩效审计的实践和探索
作为基层审计机关，按照审计署全面推进绩效审计的工作要求，围绕促进提高固定资产投资效益，紧紧抓住财政资金流向这条主线，强化政府投资审计项目的总体安排，整合全局资源，增强政府投资审计的主动性、宏观性、建设性、开放性和科学性，将揭露问题和促进整改相结合，积极探索开展绩效审计。
1．以真实、合法性审计目标开展对重大建设项目竣工决算审计。对预算执行和决算进行审计监督，强化投资动态的控制，核减不实投资，切实保证项目成本核算与会计信息的真实性，查找管理漏洞、损失浪费，促进财政资金安全有效的使用。竣工决算审计已成为基层审计机关的重要审计任务。
2．坚持“服务大局，围绕中心，全面审计，突出重点，求真务实”的二十字方针，围绕政府和百姓关心的专项资金开展审计调查，为政府宏观决策服务。近年来开展了区内专项资金使用和管理效益情况、政府投资项目执行和管理情况等的审计调查。
3．围绕重点资金、重大活动的资金管理使用情况，开展全过程的跟踪审计。根据政府投资建设周期长、投资大，环节多的特点，从建设项目立项开始，在设计、招投标、施工、监理、工程决算等各个环节，加大审计监督力度，将审计关口前移，及时发现问题，提出整改措施，将问题解决在萌芽状态，最大限度地发挥审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。
4．紧紧抓住国债资金、重点投资领域和重大建设项目开展绩效审计。加强对权力运行的监督和制约，有效遏制权力腐败，推动国家良好治理。近年来在学校校舍工程等项目跟踪审计中积极引入绩效理念开展绩效审计。
三、推进投资绩效审计面临的困难和问题
目前，各地绩效审计发展还很不平衡，总体上还处在起步和探索阶段，不仅受制于审计的外部环境，如绩效审计的法规体系不完善，评价标准还没有建立，也受限于审计自身原因，如审计人员绩效观念有待加强、业务水平还有待提高，投资审计有关绩效方面内容还有待拓展等问题。
1. 缺乏明确评价标准，审计评价难。绩效审计最大的特点就是评价，要对项目的经济效益、环境效益、生态效益等进行评价。目前没有一个明确的规范，缺乏系统的评价标准，在评价项目有关效益等非财政财务信息时很难获得相关评价指标的数据信息，也给评价带来了难度。另一因素是目前项目可行性研究报告较粗，缺乏效益指标，审计人员在评价的时候多依赖经验和主观判断，存在一定的随意性和审计风险，绩效审计深入推进难。2. 监管长效机制未发挥，影响绩效审计力量的投入。在政府投资管理过程中，各部门按照各自职责进行监管。由于监管部门之间配合不协调，加之专业人才缺乏，很难做到全方位、全过程监管，监督合力没有形成，监管水平和效率低下，政府投资呈现“只重投资，不重效益”的“粗放”特点。为了查处投资领域中管理不规范、损失浪费、资产流失等问题，基层审计机关在真实性、合法性上投入了较多人力和精力，一定程度上影响了绩效力量的投入。另外，对投资领域发现问题的原因分析和整改情况看，这些问题的形成既与建设单位内部管理制度缺失和把关不严有关，也与外部监管不力有关。目前迫切需要各部门形成联动的监管合力和长效机制，提升和巩固审计的成果，让审计部门有很多的精力开展绩效审计。
3. 人员知识结构不适应绩效审计要求。对于投资绩效审计，审计人员不仅要熟悉当前国家的宏观经济政策和投资的重点，具备宏观综合分析问题、挖掘体制机制上问题的能力，而且还要了解和熟悉同类工程的有关技术指标和技术参数，评价完工项目的经济效益的专业能力。
4. 绩效审计有待深化。审计机关应加强对维护财政资金安全性和促进实现政府投资效益目标开展政府投资的总体绩效方面的专项审计调查，增加审计工作的主动性、宏观性、整体性、建设性。
当然，政府投资的整体效益离不开一个个单体项目。就具体项目绩效审计而言，投资审计的内容还有待深化。首先在决策审计方面，对项目决策论证的充分性、科学性，项目选址的合理性、技术经济的先进性关注度要加强，项目决策与领导要承担的经济责任的关联性还不够，难以揭示决策失误造成的重大损失浪费；其次在设计阶段，该阶段基本决定了总投资的75% 左右，但是目前关注优化设计方案还不够；再次在建设阶段，全过程审计中虽然加强了关键环节的监督和控制，但对施工、监理等具有较强专业技术要求的审计监督深度不够，关注制度、管理比较多，关注技术比较少，难以发现技术上的有关经济性、效率性、效果性深层次的问题，绩效审计的深度还有待挖掘；最后在项目竣工决算审计阶段，欠缺项目运行的后评估审计，未对项目达到设计能力一段时间后评估项目的经济性、效率性、效果性，难以保证项目审计评价结果的正确性和完整性。
四、推进投资绩效审计的对策和建议
1．建立客观的绩效审计分析、评价指标体系。由于投资项目分析和评价的指标相对比较复杂，为此政府投资项目绩效审计需要建立包括经济效益、社会效益、环境效益的指标体系。遵循客观性、全面性、可比性原则，定性与定量分析相结合原则，结合政府投资项目绩效审计的经验成果和具体实践，建立起统一评价体系。
2. 形成监管合力，发挥长效机制。一是建立政府投资审计的联席会议。由地方政府投资审计成员单位组成，明确各监督部门的监管配合职责，加强监督管理部门的协调配合机制，检查国家宏观投资政策的落实和执行效果，共同研究和解决体制机制深层次问题，不断完善区级层面的规章制度，为绩效审计的开展打下良好的管理基础。二是建立审计整改联动机制，提升审计效果和影响力，建立审计整改联动和公告制度，有效解决“下不为例”、屡查屡犯的问题，将审计监督和主管部门的日常专业监管有机结合起来，建立整改的长效机制，提升投资审计的效果。
3. 提升内力，完善人员知识结构。审计干部队伍素质决定绩效审计的水平和质量。我们可以借鉴国外成功经验，不断对现有人才优化结构。一是建立开放式、多渠道的人才培训，坚持请进来、走出去相结合，逐步提高工程、环境保护等相关专业人员比例，同时加大业务培训，有计划、有重点多渠道优化现有人员的知识结构，向复合型人才转变，并做到审计系统内部资源最大限度的整合和共享。二是巧用“外脑”，提升内力。建立外聘专家库和专家咨询制度的同时，要向专家借“智”，着力提升审计人员自身能力，完善知识结构，吸纳中介机构的专家和高校人员一起参与项目的审计和绩效审计课题研究，培养一支业务优良、作风过硬的审计队伍。
4. 着眼宏观和微观，全面突出绩效内容。一是加大政府投资专项审计调查的力度，关注区域政府投资整体绩效。全面掌握本区政府投资的总体情况，关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，揭示工程建设领域突出的、普遍性、倾向性问题，加强对政府投资审计主动性、宏观性、整体性的把握。关注政府投资财力有分配权和审批权的部门对投资财力分配管理情况、投向结构的总体情况、分布状况，发挥政府投资对经济结构调节的引导作用，促进本级政府完善区级财力投资管理办法和财政支出绩效评价监督的管理办法。关注政府建设监管部门管理职能履行情况，揭露因监管不力或监管滞后，造成损失浪费问题，加强对建设市场的依法管理，从源头上减少建设领域的违法违规和腐败问题，避免公共财政资金的损失。关注政府投资项目的主管部门对政府投资项目的跟踪管理和检查情况，检查其内部控制的健全性、监督的有效性，促进政府投资建设主管部门不断完善相关的管理制度与办法，减少投资的失控和管理漏洞造成的损失浪费。关注具体负责建设的部门对政府投资项目建设管理情况，特别关注重大决策制度的建立和运行，投资决策依据的科学性、可行性研究的完整性、投资行为的规范性，避免项目决策失误、管理不到位等造成的重复建设、无效投资等问题。
二是跟踪具体项目，深化绩效内容。跟踪具体项目，在常规审计的基础上，突出绩效审计的理念和方法，紧紧抓住投资决策、投资管理、资金使用、投资效果四个环节开展绩效审计。
（1）在审查前期立项时，将投资决策、可行性研究、设计管理与项目的“效果性”相结合。要关注项目前期投资决策论证的充分性，达到的投资效果的可行性；在设计管理中关注贯彻节能降耗，环境保护、环境效益、社会效益的情况，加大对设计方案的优化选择的审计，根据技术、经济和环境分析多方案比较最终确定最优方案。将决策文件规定的目标、可行性研究报告达到的效果、建设资金使用效率作为检查项目的执行效果绩效的切入口。
（2）在项目建设期间，将投资管理、资金使用、项目招投标、合同履行、施工技术的优选、造价结算与投资的“经济性”相结合，关注招投标时设计图纸是否齐全，有无达到设计深度就进行招投标，导致日后合同的变更，投资最终难以控制等问题；施工中检查有无利用新技术降低造价的意识，关注是否提前考虑今后功能水平的变更和提升问题，施工中处理好技术的先进性、功能的完善性、使用上的便捷性和造价的经济性关系。在保证实现技术目标的前提下厉行节约，严厉查处单纯为了压缩工程造价而使建成后使用成本居高不下的问题。
将投资管理、资金使用、损失浪费等与“效率性”相结合。检查施工组织设计是否体现技术与效率的结合，关注施工的质量和投资控制的情况，检查监理和投资咨询单位的职责履职情况、从设计、施工变更单入手，分析设计和施工变更的原因，挖掘设计、工程管理中有关经济、效率、效益问题，围绕建设工期、项目成本、资金管理和工程质量，着重分析项目管理中不到位，资金使用不规范、损失浪费等可能影响效率的问题。
（3）项目建成运行后，关注投资实际效益和效果。考虑工程中质量和功能方面的缺陷，要待使用一段时间后才能暴露和显现出来，审计机关要对项目建设达到设计能力以后开展后评估的审计，对项目的立项决策、可行性方案的预测和实现程度、施工质量、建设管理和效益等进行系统评价。
通过关注政府投资总体绩效和检查具体项目的绩效入手，深化政府投资审计内容，不断积累经验，逐步扩大绩效审计的覆盖面、广度和深度，以点带面，更好地发挥政府投资审计推动国家良好治理的免疫系统作用。
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