宋 岩
（山东华宇航天空间技术有限公司 264670）
【摘要】一边是急需政府资金支持的公交企业，一边是收支趋紧的财政压力，如何科学合理地核定公交运营亏损补贴成为各地财政部门面对的难题。目前各地已制定不同的核定方法，但都存在不合理之处。文章将预算绩效评价的理论和方法引入公交亏损补贴核定工作中，能够克服现行核定方法的种种弊端，但也存在不少困难，需要在财政管理工作中不断探索和实践。
【关键词】公交企业 运营亏损补贴 绩效评价 核定方法
优先发展公共交通是当前形势下缓解交通拥堵、空气污染和生态环境恶化的重要途径，同时给百姓出行带来便利，受到百姓的支持和欢迎。但是，随着公交线路和班次增多、运营里程增加，经营亏损在加大，公交企业对财政资金的需求也在不断扩大。如何科学合理地核定公交运营亏损补贴是各地财政部门面对的难题。
一、青岛市2012 年度公交运营亏损补贴核定情况
1．青岛市城市公交经营现状 。为了深入推进公交优先发展战略，青岛市不仅推出各种公交票价优惠政策，而且延伸公交线路，开通微循环公交、旅游公交、定制公交、校车公交等各种便民服务。目前，青岛市有两家企业从事城市公共交通运输业务。截至2012 年年末，两家企业拥有各类公交车4 846 辆，营运线路220 条，营运线路总长度达4 323 千米，年客运量80 211 万人次，拥有员工15 877 人（其中公交司乘人员9 259 人）。
2．青岛市2012 年度城市公交运营亏损补贴核定办法。为科学核定公交运营亏损补贴，2012 年，青岛市以3 年为一周期，根据青岛市公交发展战略、财政承揽能力等制定《核定办法》。现行的《核定办法》是本着“建立激励机制，促进企业良性发展”的原则制定，核定出的政策性亏损额是财政弥补公交企业运营亏损的重要依据。基本计算方法如下：
政策性亏损额= 核定的运营成本费用+ 税金及附加-核定的运营收入- 其他利润及投资收益
公交运营企业是一个典型的收入成本倒挂行业，运营收入和运营成本费用是两大主要的影响因素，青岛市《核定办法》对这两部分内容区分不同情况逐项明确核定方法。收入是在上年收入基础上上涨一定百分比核定，成本费用因影响因素不同，采用不同的核定方法。例如，对于不受运营里程和车辆影响的固定费用采用前3 年平均数，受行驶里程影响的变动费用采用前3 年平均单位里程费用与当年的里程总数乘积核定，受车辆数影响的变动费用采用前3 年平均单车费用与当年平均车辆数乘积核定。
3．青岛市2012 年度城市公交运营亏损补贴核定结果。2012 年，青岛市两家公交企业运营业务的营业收入总额7.64 亿元，营业成本费用总额17.54 亿元，实际亏损9.9 亿元，核定亏损11.29 亿元，核增1.39 亿元。据此分析，2012 年度青岛市公交企业的资金流入主要来源于两部分：一是公交运营收入7.64 亿元，占资金流入总额的40% ；二是政策性亏损补贴收入11.29 亿元，占资金流入总额的60%。可以看出，公交企业发挥的公益性作用大，其对政府资金的需求就大，从另一方面来讲，政策性亏损的核定方法影响也大。
4．核定方法的优点和不足。2012 年，青岛市核定的政策性亏损较实际亏损多1.39 亿元，对公交企业来讲相当于弥补成本费用后的利润，因公交运营收入受到政府各类强制优惠政策的影响，不受市场经济调节，分析收入利润率没有意义。但其成本利润率7.9% 能够说明目前执行的《核定办法》遵循了经济发展的一般规律，符合公交企业合理的投资回报率，能够促进企业良性发展，调动其经营管理积极性，基本达到政策制定的目的。但是，《核定办法》也存在不足：一是两家企业根据各自的历史数据计算核定值，没有合理的行业数据作参考，体现不出奖优罚劣的宗旨；二是在物价波动较大情况下，费用采用前3 年数据平均计算不够合理；三是计算方法涉及多个年度业务数据指标，如人车比、标台、班次等，在数据资料不齐备的情况下影响准确性。
二、其他城市公交政策性亏损补贴核定方法
从理论上讲，公交企业的运营亏损可分为两类：一类是政策性亏损，是公交企业按政府强制性要求，为完成社会公益事业形成的亏损，应由政府买单。这些强制性要求包括：普惠制的低票价、各类弱势群体的优惠票价、在偏远路段和客流稀少时段照常运营等。二是经营性亏损，是公交企业因经营管理不善形成的亏损，应由企业自行承担。但是，在公交运营亏损总额中，政策性亏损和经营性亏损没有明确的界限，是一种你中有我，我中有你的情况，无法准确划分并与产生原因一一对应。尽管如此，为了能够合理衡量公交运营亏损的财政买单金额，部分城市结合当地的情况制定了各种办法，主要包括以下几种：
1．根据公交企业上年度财务决算和本年度经营预算，结合当地财力确定本年补贴额。这种方法的优点是计算简单，补贴比例的主动权掌握在财政部门手里。其缺点：一是没有区分亏损类型和承担者，是一种全部由政府买单的模式；二是没有奖惩措施，不能激励公交企业增收节支的积极性；三是公交企业出于自身利益考虑，通常会加大亏损额，如果当年补贴比例不能够弥补当年亏损，下一年度就会加大亏损基数，最终形成一种恶性循环。
2．固定补贴额，几年不变。这种方法通常依据前几年度的亏损额来核定固定补贴额，优点是倒逼公交企业挖潜改造，减亏增效。其缺点：一是公交企业三大运营成本（人工、燃料和维修费用）成逐年增长趋势，固定数额补贴往往与当年实际情况脱节；二是在企业运营困难时，会通过减少发车班次和运营里程等降低服务质量的途径来降低运营成本，最终是损害了百姓的公共利益，与政府的初衷相背。
3．分项核定收入补贴。对公交企业来讲，出现政策性亏损的原因是政府强制规定实行普惠制的低票价、对各类弱势群体实行优惠票价、在偏远路段和客流稀少时段照常运营等因素形成，那么政府根据情况分项补贴，在理论上合情合理。其缺点是实际操作较为困难，不同线路的市场化票价不易测算。
4．综合当地各家公交企业的情况，核定单车政策性亏损额，据此计算各公交企业的亏损补贴额。这种方法适用于当地有若干家公交企业，汇总各家亏损补贴总额及平均车辆数，计算出相对公平的单车政策性亏损补贴额，作为当年的单车补贴标准，乘以各家的平均车辆数就是当年各家的补贴额。这种方法最大的优点是公平，缺点是各家情况不完全相同，老公交企业历史遗留的负担较重，新成立的公交企业负担轻、成本费用低。这种取平均数的补贴方式会令老企业无法维持正常的经营。
5．超亏不补，减亏分成。在核定政策性亏损额的基础上，建立一套激励机制：实际亏损超过核定的合理政策性亏损额，超额部分不再补贴，由公交企业自行解决；实际亏损低于核定亏损部分，则按一定比例由政府和企业分成，核定亏损加上企业享有的分成部分是真正的亏损补贴额。这种方法通常与前几种方法结合使用。
三、现行核定方法存在的共性问题
1. 因公交企业的社会效益无法量化，核定方法通常忽略其社会效益的计量。公交企业运营管理具有双重性，首先是公益性质，向百姓提供便捷舒适的公交服务，缓解交通拥堵和生态环境恶化，达到政府要求的社会效益；其次是在达到公益目标的基础上，加强管理，最大限度地增收节支，维护企业正常经营运转。忽略社会效益的计量是核定方法的最大缺陷。
2. 亏损补贴额的多少反映不出公交企业运营管理水平。各种票价上的优惠，使公交车跑得越多，亏得越多。为了控制成本，公交企业会通过减少发车班次来减少亏损。这种以少完成社会效益为代价的较低的公交运营亏损额与政府发展公共交通的目标背道而驰。
3. 亏损原因多样化，补贴金额无法与其一一对应。公交企业亏损不仅受到政府政策因素的影响，同时也受到经济发展、城市建设、道路建设、交通管理信息化应用水平、企业经营管理水平等多重的影响，这些影响因素相互交叉，最终作用于公交亏损，公交亏损额无法与上述因素一一对应。
4. 审核能力有限使审核工作无法深入开展。公交亏损影响因素多，补贴额的核定不能仅仅审核经济指标的完成情况，更多应关注到管理水平、信息化程度、调度水平、线路安排能力等公交管理领域，而财政部门通常借助于审计类中介机构来审核，因其能力有限无法完成全面综合的公交政策性亏损审核工作，使审核工作无法深入开展。
四、探索将绩效评价引入公交亏损补贴核定工作
经过10 年的探索实践，政府部门的预算绩效评价工作已积累一定的经验，将其方法和理论引入公交亏损补贴核定工作中，能够克服现行核定方法的种种弊端。对公交企业进行绩效评价的优势在于：
1. 全过程评价，不局限于最终亏损结果的计算。在公交企业管理环节涉及内部控制制度的建立和遵循情况、财务管理状况、智能调度情况、运营安全管理及应急保障、资产配置与使用情况、燃料能耗管理、行车责任事故管理等方面，将各方面的全过程管理纳入评价，会使核定的补贴额相对公平合理。
2. 内容全面具体，不局限于公交企业损益表项目。绩效评价的基本指标可按照“经济性”、“效率性”“效益性”“公平性”的4E 特性分解为具体可操作的评价指标。例如，在效益方面，又可从经济效益、社会效益、生态效益以及公众满意度等方面进行细化分解。所以，通过设计一套全面综合的评价指标体系，不是局限在损益表上的收入、成本费用项目的合理性审核，将会在原来审核方法基础上有很大的提高。
3. 将评价结果与补贴政策挂钩，具有公平合理性。评价结束，根据评价分值计算补贴金额，最终落实到补贴政策中。这恰恰符合财政部提出的“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理要求。
提出公交绩效评价能够克服目前核定方法的缺点，但落实到审核工作中，仍需要逐步探索和完善。主要困难有：（1）单个评价指标设定难。公交行业受到多因素的影响，其评价指标不是任何一个单一指标能够全面、客观、公平地完成，必须建立一套综合评价指标体系。在综合评价指标体系中，单个评价指标的设定是第一步工作，指标设定工作要考虑交通管理、车辆调度、线路安排、资产管理、车损管理等各方面因素，涉及较多领域，专业性很强，单个评价指标设定难。（2）评价分值分配难。影响公交绩效评价总分值除各单项评价指标外，还有各单项评价指标所占的分值。相同的指标得分，在不同评价指标体系中，因所占分值不同，最终的评价得分不同。各项评价指标分值如何做到公平合理很难把握。