刘桂兰
（哈尔滨市阿城区教育发展服务中心，黑龙江 哈尔滨 150300）
摘 要：在事业单位推行预算管理和绩效考评工作的结合对于推进行政事业单位的行政改革，提高行政事业单位工作绩效具有重大的意义。在分析了现行体制下影响推行预算考评工作的环境因素后，对如何加强预算管理和绩效考评工作的推进实施提出了建议。
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关键词 ：事业单位；预算管理；绩效考评
中图分类号：F271 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-025８-02
收稿日期：2014-11-10
作者简介：刘桂兰（1966-），女，汉族，黑龙江阿城人，高级会计师，主要研究方向为行政事业单位财务成本管理与内部控制。
一、事业单位引入绩效考评的意义
随着预算管理方法在我国事业单位的不断发展，面对新的国际政治、国内社会环境，传统的预算管理方法已经越来越不能适应事业单位加强管理、提高绩效的客观需要。如何对事业单位有效的资源进行合理分配，努力提高资源的利用效率，实现预算管理和绩效评价的有效结合就成为了每个事业单位面临的重大课题。
在市场经济环境下，事业单位作为政府履行基本公共职能的工具，虽然并不以盈利为目的，但在有限的资源下实现社会效益和经济效益的最大化也是上级部门和每个事业单位的共同诉求；而预算管理和绩效考评的结合使用就是实现这种诉求的重要工具。预算作为一种科学的管理方法，被用来分配事业单位有限的资金、人力、实物等资源，不仅可用来监控单位目标的实施进度，更有利于单位控制成本开支；但我们也要认识到：预算管理本身并不是目的，而是更多地充当单位行政目标和绩效考评的桥梁。预算管理在实施分配资源作用的基础上，主要用于衡量各单位、部门对资金等的运营绩效。绩效考评与预算管理的结合，是对以规则控制和投入管理为基础的传统预算模式的重大变革。
二、现阶段推行绩效考评和预算管理相结合的有利条件
（一）思想上的转变
传统的预算管理体制一直被诟病效率低下，为此上个世纪末，主要的西方国家都先后实施了以绩效为导向的预算改革，并取得了良好的实践效果：绩效预算的推行，使政府施政意图和政府资源分配的联系更加紧密，显著提高了公共资源的使用效率和公共服务的服务水平。在我国，随着经济体制改革的不断深化，政治体制和行政体制的改革也变得迫在眉睫。西方国家对于政府机构绩效考评的成功实践，对于我国推进行政体制改革，推进建设透明责任政府有很大的借鉴意义。在党的十六届三中全会上，明确提出了推进以绩效考评为核心的预算改革。思想上对预算改革及绩效考评的重视，为推进绩效预算创造了良好的氛围。
（二）理论和实践基础
当前阶段实行绩效预算已经有了理论和实践上的准备。财政部改革推出的公共财政理论，为绩效预算的推行提供了理论基础。在绩效预算的改革实践上，政府集中采购、国库集中收付、收支两条线等关于预算管理制度的改革已经逐步深入实施，行政事业单位国有资产的改革也开始逐级实施，预算的监督力度、透明程度也不断增强提高，预算管理的重点逐步转向重支出管理、重财政资源的使用效益。这些理论和实践上的成果，很大程度上消除了实行绩效预算的障碍，为在事业单位推行绩效考评和预算管理的结合打下了良好的基础。近年来，各地各单位对绩效考评制度的探索、逐步实施，也为下一步的工作创造了良好的环境。
三、现阶段推行绩效考评和预算管理相结合存在的问题
（一）基层部门的自主决策权小
以绩效考评为导向的改革要求基层部门具有更多的自主决策权利，如财务自主权、人事自主权等。但在行政单位现行的人事制度下，干部人事的任免，主要由上级部门依据行政权力作出，而不是根据绩效考评结果评价相关当事人的责任履行情况；基层部门财务资源的分配，主要是按照部门的基本支出和项目支出进行编制，并且经审核后的预算须严格得到执行，可以变通的空间很小。目前，关于部门预算体制的进一步改革正在推进，但是这与推进绩效考评所达到的要求还有很大的距离。
（二）国有资产管理水平低
国有资产管理是事业单位内部控制制度的重要组成部分 。投入的国有资产是事业单位履行公共职能所耗费成本的重大组成部分。要实现准确的绩效考评目标，不仅要准确地衡量事业单位公共职能的履行结果，还要准确计量为此所付出的成本。将履行成果和耗费成本联合起来看，才能得到相对准确的绩效考评结果。目前，我国事业单位的国有资产管理普遍存在着账实不清、脱节于预算、使用处置不规范、监督力度弱等问题，结果就是事业单位无法准确计量完成绩效目标实际所耗费的成本，这也影响了预算管理和绩效考评工作的有效结合。
（三）定期报告制度不健全
要在事业单位实行绩效预算，必须保证足够的政府和财政透明度；因为绩效预算作为责任预算，财政的透明程度是实行绩效预算管理的必然性要求；实行绩效预算必然要求社会机构和公众对事业单位的财政信息有高度的了解。目前，我（下转262页）（上接258页）国的政府定期报告制度还很不完善，信息公开的程度和广度都还远远不够，而且信息的公开方式并不能对单位的绩效信息和责任履行情况作出真实和公允的反映。如果社会公众和立法机构无法有效地行使对于事业单位的监督权，那么绩效管理就会变成政府部门内部的内部“自我”评价；由此，以绩效考评为方式的事业单位行政改革就很难起到好的效果。
（四）政府单位会计核算制度
对于事业单位绩效管理而言，执行以权责发生制为基础的政府会计制度将使预算管理工作的重点由重视财政资源投入转向重视资源投放结果，这也将使政府活动的成本更加准确可靠，，从而更有利于考评事业单位行政行为的绩效。目前来说，我国的行政会计制度仍然是以收付实现制为基础，其中最大的缺点就是一定时期的投入和产出并不配比，即会计信息失真；这种结果将导致无法准确地实现以绩效考评为导向的预算管理目标。
四、加强预算管理及绩效考评效果的建议
（一）逐步放开基层单位的行政自主权利
现行的管理体制、人事制度和财政制度对于事业单位的日常活动都有较严格的规定，这种规定不利于事业单位利用单位特有的资源优势，更好的开展绩效管理导向的工作。我们应考虑在现有的制度和规则下，逐步推进提高各部门的自主权利。首先，在保证实现绩效目标的前提之下，应考虑赋予部门更多地人事自主权和其他自主权利，并落实对于各部门的问责制度；即在更好地实现绩效目标的前提下，赋予基层部门更多地自主决策权。其次，同样的，在资金管理方面，应逐步打破对于单位支出所规定的条条框框，在控制总额的前提下，对具体的使用流向可考虑减少硬性和具体的规定。当然，这种放开一定要建立在严格的部门内部控制和有效的外部监督之上。
（二）完善国有资产管理制度，推进改革政府会计制度
为更好地实施绩效考评工作，当前应探索制定合理的部门资产配置标准，加强资产从购置、分配、使用、处置全过程的管理，建立资产的动态信息系统，从而全面提高国有资产的管理水平；这样更有利事业单位内部控制制度的建立、实施，也可为绩效考评工作提供良好的基础。在会计制度改革方面，应逐步将政府会计制度报告模式转变为权责发生制，并科学合理地设置政府的定期财务报告模式，并提高会计信息的透明度和会计信息的质量，为合理评价事业单位工作绩效，推进部门绩效考评创造有利条件。
（三）建立绩效考评系统，积极推进试点工作
绩效考评系统应建立在对事业单位资产、基础数据的良好收集整理基础之上，并以指标库、项目库等为建设重点，通过连通的网络，实现绩效考评在不同部门之间的共享，为预算管理和绩效考评的结合提供现代化的技术支持。在建立绩效考评系统之后，应在有条件的地区和部门全面推行绩效考评的试点工作，以建立科学合理的考评方法、指标等为重点，解决绩效考评在制度方面、组织实施过程中存在的实际问题。通过对绩效考评的试点工作，以期切实发现实际推行工作中存在的问题，并及时改进，待时机成熟时将绩效考评在各级事业单位全面推广。
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参考文献：
[1] 单晓敏，完善我国财政支出绩效管理的研究[D]，苏州大学，2013.
[2] 熊晓青，我国事业单位绩效管理研究[D]，重庆大学，2013.
（责任编辑：赵媛）