李慧
(大连海事大学，辽宁116026)
内容提要：随着我国分税制、住房制度以及土地制度改革的进行，地方政府凭借土地一级市场的垄断权获得了巨额的土地出让收入，在促进城镇化和地方经济发展方面发挥了重要作用，但与此同时却产生了大量的经济社会问题，“土地财政”成为一个被赋予极强贬义色彩的热门话题。作为我国重要的老工业基地和环渤海经济区中重要的沿海省份，辽宁省的土地财政问题也比较突出。本文分析了辽宁省土地财政收入规模、土地出让结构及其产生的经济社会影响，并在此基础上提出促进土地财政转型的对策建议，为促进地方财政的发展提供理论依据和实证支持。
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关键词 ：土地财政土地出让收入地方政府转型
中图分类号：F812.2 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015 )08-0051-08
[收稿日期]2015-05-27
[作者简介]李慧，交通运输管理学院教师，经济学博士，研究方向为财税理论与政策。
[基金项目]辽宁省社会科学规划基金项目“后土地财政时期破解辽宁财政困境的路径研究”(L13DJY056)。
一、引言
根据财政部公布的“2014年全国土地出让收支情况”，2014年全国土地出让收人为42940.30亿元，同比增长3.1%，与2013年相比，增速明显回落。而《2014年国土资源公报》则显示，全国国有建设用地供应总量为60.99万公顷，同比下降18.8%。自20世纪90年代中期开始，特别是进入21世纪以来，一直在地方经济增长中扮演着重要角色的“土地财政”再度成为学术界以及媒体热议的话题。
1994年以来，具有明显集权倾向的分税制改革造成地方政府预算内收入急剧下降，但地方政府承担的事权却不减反增，在转移支付制度不健全的情况下导致地方政府的财政收支缺口不断扩大，于是寻求预算外资源获取收入便成为地方政府的理性选择。同时，以“权利二元、政府垄断、非市场配置和经管合一”为特征的土地制度则为地方政府的“借地生财”打开了方便之门。地方凭借强大的土地资源配置权一手通过低价征用集体土地，另一手通过“招拍挂”方式在土地一级市场获得巨额土地出让收入，正是这个“剪刀差”极大地刺激了地方政府利用行政强制力大量征用土地的欲望。此外，改革开放以来GDP增长导向的政绩考核制度是地方政府追求地区经济增长的内地驱动力，地方官员的晋升与地方经济发展绩效挂钩，由此形成地方政府间“为增长而竞争”的发展共识和强大激励，地方政府竞相展开“经营土地”、“经营城市”的激烈角逐。在以上三个制度成因的综合作用下，形成了“吃饭靠财政、建设靠土地”的地方经济发展格局，土地财政愈演愈烈，不断加大经济社会运行风险。
辽宁省作为我国重要的老工业基地和环渤海经济区中重要的沿海省份，土地财政问题也比较突出。学界一般将国有土地出让使用权出让收入（以下简称“土地出让收入”）与地方一般预算收入的比重作为衡量地方政府对土地财政依赖程度的指标。2000年-2013年，辽宁省土地出让收入累计为122295.8亿元，同期的地方一般预算收入累计为18366.94亿元，土地财政依赖程度高达67%，高于52.1%的全国水平，仅低于江苏、浙江、安徽和重庆等4个省市。快速增长的土地出让收入为辽宁省地方GDP的增长和城镇化进程提供了财力支持，但在这一过程中却产生了一系列社会经济问题，土地财政的不可持续性已成共识。
二、辽宁省土地财政现状分析
（一）土地财政收入规模
目前虽然学术界对土地财政尚无统一的定义，但关于其内涵却已经逐渐形成共识，即土地财政是指地方政府公共资本积累依靠土地出让，预算内资金依赖土地及相关产业的一种财政收支状况。根据土地财政收入研究范围的不同，有小、中、大三种口径之区别。小口径的土地财政收入仅指国有土地使用权出让金，以此为基础，加上地方政府预算内和预算外直接与房地产相关的租税费，就构成了中口径的土地财政收入。至于大口径的土地财政收入，则由中口径的土地财政收入加上与土地间接相关的收入构成。此外，还有一些研究中的土地财政收入甚至包括地方政府将土地向银行进行抵押所获得的融资收入。土地财政问题之所以成为社会各界关注的焦点及学术界研究的热点，主要是缘于国有土地出让收入的急剧膨胀以及由此引发的一系列经济社会问题，因此本文认为选取土地出让收入作为衡量土地财政规模的指标具有较好的说服力。
1．土地出让收入的绝对规模。1988年4月修订的《宪法》和同年12月修订的《土地管理法》，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，标志着我国土地使用制度的改革进入新时期，土地使用权转让在全国展开，土地供应量大大增加，尤其是自2000年以来，伴随着我国城镇化步伐不断加快以及经营性土地实行“招拍挂”出让制度的确立，地方政府土地出让收入的绝对规模不断出现跳跃式增长。
通过图1可以发现，从绝对规模来看，辽宁省土地出让收入从2000年的21.2亿元跃升至2013年的1971.04亿元，14年间增长了116倍，年均增长率高达40.54%，远远高于同期全国土地出让收入增长的速度。2004年以后，由于国家调控政策与经济大环境的变化，土地出让收入的绝对规模在若干年份出现程度不同的波动。例如在2005年、2008年和2012年，受中央政府“地根紧缩”政策、全球金融危机以及商品房限购、限贷等房地产调控政策的影响，辽宁省土地出让收入分别降至269.89亿元、620.51亿元和1775.96亿元。2014年，由于投资增速放缓，土地市场需求疲软，辽宁省土地出让收入再次出现负增长。
2．土地出让收入的相对规模。为了剔除通货膨胀因素以便于比较，通过相对指标，可以更加直观地看出辽宁省土地出让收入的变化趋势。图2显示，从相对规模来看，辽宁省土地出让收入规模也呈现出不断攀升的态势。2000年土地出让收入仅相当于同期地方一般预算收入的7.17%、地方生产总值的0.45%，到了2013年土地出让收入与地方一般预算收入和地方生产总值的比重已分别升至58.95%和7.24%。其中以2011年的指标最高，分别达到118.42%和14.08%，土地出让收入与地方生产总值的比重首次超过同期地方一般预算收入占地方GDP的比重。由此可以，从增长速度来看，土地出让收入的规模变化惊人。
（二）土地供应结构
1．以出让方式为主的土地供应面积急剧增加。近年来，辽宁省的土地供应面积不断增加，从2000年的4671.84公顷增加到2013年的35568.9公顷，年均增长率达到16.9%，其中2011年的土地供应面积高达64938.78公顷。从土地供应方式来看，主要有划拨、出让、租赁及其他供地方式等四种，其中划拨和出让方式所占比例较高。图3表明了2000年以来辽宁省土地供应方式的变化情况。
从图3可以看出，除了2000年、2011年和2013年，在其他年份土地出让面积均远远高于划拨面积。土地出让面积占土地供应面积总额的比重最高年份已经高达91.340/0。至于租赁和其供地方式所占比重则逐年降低。从平均水平来看，14年间辽宁省土地划拨、出让、租赁以及其他供地方式所占比重依次为35.54%、61.02%、2.54%和0.9%。
我国于1987年开始实施土地出让制度，经过20多年的发展，国有建设用地的出让规模不断扩大。2000年，辽宁省出让土地宗数为2318宗，出让面积为1707.54公顷。到了2013年，土地出让宗数则达到5138宗，出让面积为16899.92公顷，14年间增加了9.88倍。2000年以来辽宁省国有土地使用权有偿出让情况参见表1。
2．“招拍挂”出让比重不断上升。按照操作方式的不同，出让方式又分为协议出让和“招拍挂”出让两种形式。其中协议出让方式的市场化程较低，不能充分体现出土地市场的竞争性，“招拍挂”出让则是比较透明而且具有较高竞争程度的市场化运作方式。在我国实行土地有偿出让制度初期，土地出让方式以协议出让为主，自2004年以后，随着国家对协议出让土地使用范围的控制，协议出让土地的面积明显呈下降趋势。
2003年辽宁省协议出让土地面积占全部出让土地面积的比例为72.07%，成交价款占全部土地出让金的比重为36.46%，这主要是因为协议出让土地价格比较低，造成出让土地面积与土地出让金收入极其不匹配。2004年以后，随着国家对协议出让土地使用范围的控制，协议出让土地的面积明显呈下降趋势，表2显示2003年以来辽宁省土地协议出让及招拍挂出让方式成交金额的变化情况。
从表2可以看出，2013年协议出让土地面积占全部土地出让面积的比重降至8.31%，成交价款所占比重降至1.64%，两者之间依然不匹配。与此同时，“招拍挂”出让土地面积比重从2000年的27.93%上升到2013年的91.69%，成交价款占全部土地出让成交价款的比重高达98.36%。由此可见，“招拍挂”已经成为当前辽宁省土地出让的最主要方式。
3．商业服务用地和住宅用地所占比重较大。按用地类型划分，可将国有建设用地分为8大类，即工矿仓储用地、商业服务业用地（以下简称“商服用地”）、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域与水利设施用地和其它用地。其中采取出让方式供地的主要为前三种类型，再进一步细分，工矿仓储用地一般以协议出让方式出让，而商服用地和住宅用地通常以“招挂拍”方式出让，它们构成了国有土地使用权有偿出让的全部内容及土地出让收入的重要部分。
2009年-2013年，辽宁省国有建设用地供应面积总量合计为180685.7公顷，其中工矿仓储用地、商业服务业用地和住宅用地面积分别合计为50586.86公顷、14254.26公顷和40063.36公顷，占供地总量面积合计的比重分别为28%、7.89%和22.17%，合计占比达到58.06%。通过图4可以看出，2009年-2013年辽宁省商服用地和住宅用地比例之和已经达到30.19%，超过工矿仓储用地比例。
三、辽宁省土地财政的经济社会影响
（一）积极影响
1．直接促进了城镇化的快速发展。1994年分税制改革明确规定自1994年起土地出让金全部归地方政府所有，中央不再参与分成，为地方政府走向“土地财政”奠定了制度基础。1998年的住房制度改革以及2006年开始进行的土地“招拍挂”出让模式的创新，为“土地财政”的跳跃式增长创造了条件。地方政府通过“经营土地”，进行大规模的土地出让，实现了土地从资源、资产到资本的快速转换，以火箭般的速度完成了原始资本积累过程，经济开发区、工业园区、新城区如雨后春笋般在全省各地设立，城市基础设施、高速公路以及港口等的建设则以排山倒海之势崛起，前所未所的城镇化进程令人惊叹。一般认为城镇人口占地区总人口的比重是衡量城镇化水平的最重要指标，从这一点来看，辽宁省近年来的城镇化水平较高，2013年的城镇化率已达到66.45%，在全国31个省级行政区域的城镇化率排名中位列第五。
2．间接带来地方税收收入的增加。从税种设置来看，当前与土地及土地上的附着物交易直接相关的税种有城镇土地使用税、土地增值税、房产税、耕地占用税及契税，其中前三个税种由地方税务系统负责征收，耕地占用税和契税则由地方财政系统负责征收。1994年的分税制改革将上述5个税种划为地方的固定收入，属于地方政府一般预算收入。从全省的绝对规模来看，与土地直接相关的五项税收收入自2000年以来都呈现不同程度的增长。2013年，五项税收收入合计高达984.31亿元。从相对规模来看，五项税收合计占当年地方一般预算收入和地方税收收入的比重分别从2000年的9.76%、12.68%上升到2013年的29.44%和39.03%（参见图5）。此外，从其对地方税收收入增长的贡献率来看，也可以发现土地税收的地位非常重要。2010年一2013年辽宁地方税收收入总额增长率分别为28.1%、30.2%、17.33%和6.58%，同期与土地直接相关税收的增长率则分别达到25%、41.5%、35%和7.09%，除了2010年，其余三年的增长率都超过税收收入总额的增长速度。在税收总额的增量中，与土地直接相关的税收的贡献率则分别达到37.3%、43.6%、70%和31.9%。如果考虑到来自于房地产业的营业税和所得税，则辽宁省的土地税收贡献将更加惊人。
（二）消极影响
1．城市过度扩张，耕地流失严重。2000年辽宁省全省19个县级市、14个地级市城市建成区面积为1558.6平方公里，到2013年已扩张到2386平方公里，14年间增长1.53倍，尤其是城市新区扩张问题严重。在“发展冲动”和“攀比心理”的影响下，很多城市新区的建设缺少规划和延续性，出现“摊大饼”的现象，导致土地资源的严重浪费。城市的大规模扩张必然导致建设用地需求量的激增，导致耕地面积不断减少。在2004年-2013年的10年间，辽宁省土地征收面积不断增加，其中征用的农用土地面积累计为127，322.79公顷，占全部土地征收面积的比重为72.75%，而农用地中的耕地面积累计为95，196.41公顷，占全部土地征收面积的比重为54.4%，占全部农用地面积的比重则高达74.77%。由于征地规模不断扩大，辽宁省耕地面积已从2000年底的416.96万公顷下降到2013年底的408.53万公顷，这与我国耕地保护政策和耕地资源的可持续利用背道而驰，使得未来新型城镇化过程中的耕地保护和粮食安全受到威胁。
2．农民“失地”又“失业”，利益严重受损。快速发展的地方经济以及工业化和城镇化进程的快速推进，导致农村集体土地被征用的面积不断上升。据统计，仅2004年至2012年的10年间，辽宁省共征用农村集体土地170多万亩。根据2005年辽宁省人均耕地面积仅为1.45亩的数据进行测算，每征用一亩农田，就会有0.69个农民不再姓“农”。以此推算，在这10年间辽宁省的失地农民数量就达到117万人之多。由于现行征地补偿标准严重背离土地的实际市场价值，在社会保障制度还不尽完善的背景下，在农民失去土地这一重要的生产资料和生活资料之后，对其生活水平和未来前景带来了诸多的不确定性。为了谋生，将会有大量的失地农民涌人城市。在年龄、受教育程度、工作经验及健康状况等不利因素的影响下，将有很大一部分沦为城市的低收入者，以致成为社会不安定的群体。此外，征地补偿款被拖欠、截留乃至扣克的问题也时有发生，失地农民的利益难以得到有效保障。
3．土地违法和腐败案件频发，群众信访剧增。2001年以来辽宁省土地违法案件频发，涉及土地面积特别是耕地面积越来越大。从辽宁省来看，2000年-2013年间累计发生土地违法案件23249件，其中在2000年-2007年间发生的数量较多，占全部土地违法案件比重高达73%。23249件土地违法案件共涉及土地面积20476.56公顷，其中耕地面积为9343.97公顷。土地违法案件频发是群众信访数量上升的主要原因。据统计，仅2014年1-9月，辽宁省国土资源厅共受理群众来信167件，接待群众来访495批次1845人次。来访事项中，涉及土地问题261批次，占比高达52.7%。此外，地方政府凭借对土地一级市场的绝对垄断，控制了“征地一出让”整个过程中的各个环节，大量行政权力由为数不多的机构乃至关键个人掌握，由于监管缺位，为权钱交易和暗箱操作等腐败行为提供了制度空间。根据新华社、中央电视台、中央人民广播电台等媒体的公开报道，《法制晚报》记者统计整理了2009年、2010年两年间发生在土地和建设领域的30个腐败案件，其中有2起发生在辽宁省，涉案金额分别高达1022万元和6000万元。
4．房地产业畸形发展，房价攀升给城市居民带来沉重负担。近年来，辽宁省的房地产业发展异常繁荣。从房地产业开发投资来看，始终保持较高的增长率，2000年-2013年间平均增速达到27%，高于同期辽宁省全社会固定资产投资平均增速。与之伴随的是房价的不断攀升，给城市居民尤其是中低收人群体带来沉重的还贷压力。2013年辽宁省住宅商品房平均铛售价格为4918.23元／平方米，而同期全省城镇居民人均可支配收入只有26696.96元。不断攀升的房价与城镇居民可支配收入差距过大，导致大多数中等收入群体被扭曲的高房价牢牢锁定，成为背负高额房贷的“房奴”，生活质量受到严重影响。而这部分中等收入群体大致处在“橄榄型”收入分配结构的中部，是拉动社会消费需求增长的中坚力量，如果按照0.5-0.8的边际消费倾向来计算，在居民可支配收入被买房的“月供”削减掉30%-50%后，则被抵制的消费需求达到15 %-40%。因此，高房价也是长期以来辽宁省乃至全国内需不足的一个主要原因。
四、推进土地财政转型的对策建议
根据“2014年全国土地出让收支情况”公布的数据，全国有15个省份的土地出让收入出现负增长，辽宁省位列其中。此外，2015年第一季度全国国有土地使用权出让收入仅为6905亿元，同比增长-36.1%，此前2014年第四季度为同比负增长21.5%②。与此同时，18亿亩耕地“红线”也成为“以地谋发展”模式的硬约束，土地财政注定是不可持续的。随着越来越严厉的耕地保护政策的实施，地方政府依靠“经营土地”获得巨额土地出让收入、房地产税费收入以及土地抵押收入的行为将会受到较大冲击。在此背景下，“后土地财政”时代的到来不可避免。而且，随着未来“营改增”的全面推行，作为地方政府税收收入支柱的营业税将被全面取代，继续依靠房地产市场的繁荣而取得相关税费收入的可能性受到极大限制，地方政府将面临更加严峻的财政收支压力。随着中国经济步入新常态，地方政府继续享用土地财政的盛宴已经难以为继，必须尽快着手改革，为经济增长方式的转变奠定坚实的基础。
（一）中央层面
1．继续深化分税制财政体制改革。1994年的分税制只是明确了中央与省一级政府之间的事权与支出责任，对于省以下各级政府之间的事权与支出责任却没有提及。因此，进一步深化分税制财政体制改革，首先要明确省以下各级政府之间的事权与支出责任，并赋予地方政府一定的税收权限，构建以财产税为主体税种的地方税体系，是确保地方政府获得稳定、可持续的财政收入进而缓解财政收入压力的重要环节。随着“营改增”试点地区的进一步扩大，地方财政、尤其是中西部地区的地方财政将会面临更大的收入压力。如果不尽快通过财政制度的变革保证地方财源，地方财政收支不平衡的问题将会加剧，非常有可能导致各级地方政府继续寻求预算外收入和制度外收入的增长，降低税费改革效应。同时，针对当前转移支付制度存在的问题，根据我国的实际情况并借鉴各国经验，将“一般性转移支付为主，专项转移支付为辅”作为我国转移支付模式的改革目标，并相应地推进转移支付制度立法。
2．完善公有制下的土地产权制度。在土地公有制的前提下实行以产权为基础的市场配置方式改革，赋予集体所有土地与国有土地相同的权能，是彻底阻断地方政府“以地谋发展”的治本之策。2013年11月召开的党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”），提出“建设城乡统一的建设用地市场”，已拉开了土地制度改革的序幕。《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、人股，实行与国有土地同等入市、同权同价”、“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。这为建立城乡统一的建设用地市场提供了保障。随着改革的进行，地方政府对土地一级市场的垄断地位将会被彻底打破。此外，《决定》中还提出缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，这些举措的实施将有效防止地方政府滥用征地权，切实保护农民的合法权益。为此，应着手理清和协调好各方关系，尽快出台可操作性的政策与措施，如加紧修订土地管理法规中的相关条款，严格界定“公共利益”的内涵和范围，科学划定符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地的范围等等。
3．建立符合科学发展观的政绩考核制度。改革开放以来，在GDP增长导向的政绩考核评价制度下，地方官员的职务晋升与地方经济增长绩效挂钩，由此形成地方政府“借地生财”的内地动因。片面追求GDP增长率，忽视经济增长质量，而与当地居民生活密切相关的医疗、教育和社会保障以及节能环保等民生问题却长期受到忽视，造成了社会资源的巨大浪费和生态环境的严重破坏，政府公信力和执行力不断遭到质疑，严重影响了政府的形象。十八届三中全会在《决定》中提出加快转变政府职能的要求，提出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，在未来的政绩考核指标中“加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重”。由此可见，弱化GDP增长率指标、强化民生改善、基本公共服务提供及环境保护等指标将是未来地方政府执政业绩考核评价体系改革的重要方向，引导地方政府官员将短期行为与长期发展有效结合。
（二）地方层面
1．尽快转变执政观念。本源意义上的政府职能不是直接推动经济增长，而是致力于公共产品和服务的提供、收入分配以及宏观经济稳定等市场无法解决或解决不好的市场失灵领域，对于市场能够有效进行资源配置的领域，要使“看不见的手”充分发挥作用。过去那种依靠投入大量资源和要素形成的粗放式增长路径已经时过境迁，新型工业化和新型城镇化的良性互动将成为未来的经济发展方向，为此地方政府必须转变执政观念，坚持以人为本，不断探索新思路、谋划新发展，加快存量资产及基础设施的盘活，着力营造良好的产业环境，为微观经济主体提供公平的竞争平台。
2．建立适合本地区实际情况的经济结构。财政与经济之间是源与流的关系，合理的经济结构是财政收入可持续增长的重要基础。土地财政问题主要产生于市、县级政府。即使是在同一个辖区，但各个市、县的经济社会发展状况也会不尽相同。因此，在国内经济增长放缓、减税让利以及地方债务偿还等多重压力下，地方政府要着眼于本地实际，因地制宜地进行经济结构调整，发展优势产业，积极培育有潜力的地方税源。从三大产业对税收的贡献来看，工业最大。因此从辽宁省全省范围来看，应该继续坚持“工业强辽”政策，重点发展先进装备制造业、新型原材料工业、高新技术产业以及现代服务业，推动全省经济加快进入创新驱动、内生增长的发展轨道。只有当经济有质量高水平地发展，才能带来可持续的、稳定的财政收入。
3．调整支出结构，提高财政资金的使用效率。财政支出应该是民生型的、消费型的，所以在构建公共财政的过程中，要充分体现人本、民生、共享的思想。辽宁省地方公共财政支出结构还需要进一步的优化，如继续控制行政成本，降低一般公共服务支出尤其是“三公”消费的比重；集中财力改善民生、均衡辖区内基本公共服务水平以及支持“三农”；继续加大对教育的投入，尤其要重视改善西北部贫困地区办学条件和努力解决进城务工人员子女接受义务教育的问题；建立城乡统筹的社会保障体系，加快社会求助体系建设，扩大最低生活保障覆盖面，实现应保尽保；以及提高医疗卫生支出比重等，从而促进社会和谐发展。
此外，在优化财政支出结构的同时，还要转变理财观念，切实提高财政资金的使用效率。为此应该继续探索更有效的管理模式、提高政府预算透明度，强化对重要财政支出项目在资金分配、目标实现、制度措施以及社会效益等方面的绩效评价，促使财政部门更有效率地履行职责，才能保证最大化的节约资金。
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【责任编辑 连家明】