林翰
(福建省财政科学研究所，福州350003)
内容提要：福建省政府和社会资本合作模式起步较早，取得了积极进展，并积累了一批有经验和推广价值的PPP项目案例。本文选取了一些经典案例，从项目选择、伙伴选择、、合同订立、合同履行和项目监管等不同方面，进行了深入的对比分析。并以此为基础，针对当前PPP模式推广运用中的难点、重点，提出有实际操作价值的政策建议。
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关键词 ：PPP模式福建案例分析推广运用 政策建议
中图分类号：F810.2 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015 )08-0027-05
[收稿日期]2015-07-22
[作者简介]林翰，经济师，博士，研究方向为财政理论与政策。
党的十八届三中全会以来，政府和社会资本合作模式(PPP)被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段，得到各级政府的高度重视，PPP模式运用和推广进入了新的发展机遇期。本文以福建为例，梳理当前地方政府推广PPP的主要进展、存在问题和工作难点，并提出政策建议。
一、推广运用PPP模式的主要进展
福建政府和社会资本合作模式起步早，已有一定基础。2014年以来，各项政策密集出台，工作机制不断完善，业务宣传和培训力度不断加强，PPP模式的推广运用进入了加速期。
（一）完善政策支持体系
我国自20世纪90年代以来开展的PPP实践，主要是“自下而上”的自发探索，多局限在项目层面，缺乏经验总结、制度安排和理论指导。自2013年以来，从中央到地方，出台了多项鼓励和引导非公经济发展，促进政府部门和社会资本合作的政策文件，“自上而下”地为推广PPP模式，提供了操作指导和政策支撑。福建连续两年将PPP工作列为《深化财税体制改革实施方案的重点内容》。2015年5月，专门出台了推广政府和社会资本合作(PPP)试点扶持政策的意见，提出了奖补示范项目前期费用、鼓励存量债务转化、优先安排专项补助、保障社会资本合理回报、提供项目融资增信支持、扩大项目融资渠道以及建立公共服务平台等激励机制。
（二）建立健全工作机制
一是落实责任主体。明确项目所在地政府是PPP试点的组织者和推动者，省财政厅是试点工作的牵头部门，负责制定完善PPP操作流程和合同文本，研究有关扶持政策，指导各地开展试点。二是完善组织机构。在省财政厅成立PPP试点专项工作小组。同时，省财政厅所属事业单位亚洲银行农业项目资金管理办公室加挂“福建省政府和社会资本合作(PPP)管理中心”牌子，专职负责指导推动PPP项目实施，提供相关技术支持等配套服务。各地市政府也成立了专门领导小组，建立工作机制，统筹协调当地PPP试点工作。三是强化专业技术服务。在省政府采购网公开选择专业咨询机构，建立PPP项目咨询机构库和咨询专家库，为PPP项目提供咨询服务。
（三）拓展项目实施领域
在交通、能源、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程等基础设施提升工程和医疗和养老服务等民生项目中，积极鼓励引入PPP模式。2014年9月，福建省财政厅与省发改委联合发布推介了28个PPP试点项目，总投资1478亿元。市县方面，针对福建省多数地方县域经济总量小、公用基础设施项目投资规模不大的特点，探索推广运用PPP模式的新思路，引导市县对所辖区域内的同类型项目进行整体“打包”，统一制定方案、统一进行招标、分别签订合同。
（四）培育良好市场氛围
一是开展全方位、多层次的培训。通过各种层次、多种形式的业务培训班，针对PPP的基础知识、发展经验、实践案例、政策制度及操作流程等进行讲解，努力提高各级各部门和社会各方面对推广PPP模式的理解和认识。二是加强社会舆论引导。组织做好相关政策解读，通过省级主要媒体加大宣传力度，增进政府、社会与市场主体共识，提高公众对PPP模式的认可度。三是及时总结国际国内开展PPP的经验教训，通过门户网站、微信等多种渠道建立公开高效的信息发布与反馈渠道，广泛搜集社会各界对PPP试点工作的看法和建议，加强对PPP推广运用工作的支撑和借鉴。
二、基于案例分析的PPP项目运作经验总结
（一）案例基本情况
1．刺桐大桥
20世纪90年代修建的泉州刺桐大桥，是中国第一个本土民营资本介入的PPP项目，经营期限为30年，建设期为3年，特许经营期间所获得的收益归项目公司支配。大桥建设总投入2.5亿元，于1995年5月动工，1996年底竣工，1997年正式投入运营，比规定的3年工期节省了近一半时间，工程质量达到全优，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于原本只能由政府举办的基础设施建设，具有本土民营资本进入PPP领域的首创意义。但是，早期PPP相关法律的不完善以及政府和企业双方在合同管理方面的薄弱，在初始约定中没有涉及的一些后续变动因素，使得项目的中后期出现了一些问题，目前仍在协商解决过程中。
2．福州红庙岭垃圾焚烧发电厂
红庙岭垃圾焚烧发电厂BOT项目于2003年正式立项，占地78亩，工程总投资约4亿元，设计规模为日处理1200吨生活垃圾，年发电量1.4亿千瓦时，项目开工建设时，是福建全省最大的垃圾发电项目。项目特许经营权27年，政府按每吨43元的价格支付垃圾处理费，并按约定额度、价格收购其发的电。项目于2005年8月动工建设， 2008年8月正式转入商业运营。红庙岭垃圾焚烧发电厂正式投产以来，以焚烧发电为主、填埋为辅的垃圾综合处理，连续安全生产，社会和环保效益显著，公众、社会资本和政府各方对项目运行情况都较为满意。
3．中闽福清供水项目
2010年10月，福建中闽水务投资有限责任公司与福清市闽江调水工程建设开发有限公司共同出资成立福建投资集团（福清）水务有限公司。中闽水务公司以现金方式出资占股55%，福清闽调公司以经评估的福清市建设局下属七家福清市国有供水企业净资产出资占股45%，协议合作期限50年，总投资10~ 20亿元，一期投资5亿元，并对项目公司架构、风险分担机制、价格调整机制、争议解决机制等问题做出规定。中闽福清项目实施后，通过与中闽水务合作后，实现资金、人才和技术等要素的快速引入，对当地水务事业的长远发展，特别是对提高供水安全保障、解决历史遗留问题、降低漏损、提升水质、改善服务等方面都起到了极大促进作用。
4．三明煤气项目
2014年12月，三明煤气公司引入战略投资者项目获得福建省商务厅正式批复。这是三明市首个PPP(政府和社会资本合作模式)试点项目，也是福建大力推行PPP试点工作以来首个成功落地的项目。三明市煤气公司与中国燃气投资有限公司合资成立合资公司，三明煤气公司占合资公司51%的股份，中国燃气投资股份有限公司占49%，由中国燃气负责日常经营管理，统一建设和经营全市燃气。政府授予合资公司燃气特许经营许可证，经营年限30年。作为全国最大的跨区域管道燃气运营商之一，中国燃气公司发挥资金、技术优势，参与项目的设计、建设与运营，而市政府主要负责燃气价格制定、质量监管和落实政策保障措施，该项目的成功运作，将对后续推广、运用PPP模式将起到较好的借鉴和促进作用。
（二）比较分析
4个不同时代的PPP项目案例，为我们大致勾勒了PPP项目中风险分担、价格管理、回报方式、服务标准等核心要素的发展历程。以下从项目选择、伙伴选择、合同订立、合同履行以及项目监管等方面进行比较分析，以发掘福建PPP项目发展过程中好的经验以及有待完善的方面。
1．项目选择方面
四个案例中，政府推进PPP项目的主要动因还是从融资角度出发，因此，项目选择也都是集中在需求比较稳定、建设运营周期长、收益持续稳定、对社会资本较有吸引力的基础设施建设领域。也正因此，项目的评估论证主要侧重于经济效益，没有综合考虑公共服务需要、责任风险负担、产出标准等要素，同样，也没有进行财政负担能力评价，充分评估项目所需财政补贴及对政府支出承担能力、债务水平和债务风险的影响，项目支付机制中政府对项目进行补贴及保障机制须具有可持续性。
2．伙伴选择方面
早期的刺桐项目，期初招商限定于外资，民营企业是通过偶然的机会才有机会介入。红庙岭、福清供水、三明煤气等项目则都引入了相对规范的招标机制，均通过公开招标方式，面向全球征集合作伙伴，吸引了诸多国内外、国有民营各类资本参与，政府也得以充分筛选优质的合作方。考察合作伙伴的重点也从注重资金实力转到更加注重专业能力和综合实力，对企业的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、社会评价等进行综合评估，积极引入信誉好、有实力的专业运营商参与项目投资建设和运营。如刺桐大桥、红庙岭项目的合作方名流企业、保罗集团都拥有资金实力，对于项目业务都是首次介入，而福清供水项目的合作方中闽水务集团是福建省政府重点扶持培育的省属水务集团，三明煤气项目的合作方中国燃气投资有限公司则是中国最大的跨区域能源服务企业之一。案例中还显示出，国企在与政府进行公共领域合作时，显现出一定优势，而且政府也一般地认为国资对保障公共产品供给安全更有先天优势。
3．合同订立方面
PPP项目合同是政府方和社会资本方明确合作方式的法律性文件，是PPP项目得以顺利实施的核心要件。四个案例项目的合同订立机制、合同反映内容不断完善，从刺桐大桥项目的一纸通知书，发展到三明煤气项目需订立的《股权并购协议》、《中外合资经营合同》、《中外合资章程》等一系列框架协议，对项目公司架构、风险分担机制、价格调整机制、争议解决机制的约定越来越规范详尽。
(1)更加注重引入专业力量提高合同订立质量。相比较于刺桐项目中“快速上马、火速签约、一纸合同”的匆忙，红庙岭、福清供水、三明项目则高度重视合同订立的各项工作，专门聘请专业的中介咨询机构担任项目顾问，借助行业专业的视角形成与之相匹配的规范契约文本，既对项目安全性做出规定，又对各方的权责边界进行了明确，从源头上避免了政府主导合同式的“外行管内行”或仅委托招标代理公司出具制式合同情况造成的“先天性缺陷”，为项目的成功奠定了基础。
(2)政府和社会资本分担风险更加合理。刺桐大桥项目中，根据项目建成时政府有关收费的批复，收费期限为30年，而根据2004年颁布的《收费公路管理条例》，收费最长不得超过25年，据此，福建省政府将该桥收费期限缩短为25年，至2021年止，而因为合同中缺乏这方面的约定，国家政策法规变动风险可能由业主独自承担。红庙岭项目中，政府和福州红庙岭垃圾焚烧发电有限公司签订时，就对双方权利义务进行了明确规定，保证了让最有能力的一方来承担相应的风险。如：政府应保证各种许可和批准以备改造协议，履行电力收购等；社会资本应在特许期内自行承担项目的所有费用及风险，并负责本项目的设计、建设、采购、安装、测试、试运营、运营、维护和修理等。
(3)更加注重建立项目利益调整机制。PPP项目合作时间长达几十年，合同订立时不可能预见并约定所有的问题，在保证合内容的完整性和相对稳定性的同时，合理设置合同条款变更的灵活调整机制、重新谈判触发机制及争端解决机制，有利于形成良好的合作关系。刺桐大桥项目中，企业与政府没有就收费调价机制形成任何契约，正式运营18年来，在人工成本、生产要素成本以及管理成本不断上升的情况下，始终未能对车辆通行收费标准作出调整，对项目建成时晋江之上只有2座收费大桥，到现在已有建成8座大桥，除刺桐大桥外，其余大桥均已处于免费通车状态，而对这种状态下，企业拿不出任何与政府进行“讨价还价”的契约依据。在红庙岭项目中，为防止出现由于项目调整机制缺失，或是社会资本亏损严重，项目无法维系，或是社会资本赚得“盆满钵满”政府被迫高价回购甚至不履约的局面，红庙岭垃圾焚烧项目协议设置了对保底垃圾交付数量和保底量的提高、降低条件；对垃圾处理单价变动触发条件都做出了约定，保证项目收益情况能根据外部因素上下双向变动，使得民生工程不至于成为社会资本的“摇钱树”，又能有效激发社会资本提高经营效率的积极性。
4．合同履行方面
刺桐大桥项目中，对投资方而言，只有收费权得到了保障，其他权益并未得到很落实，比如投资方在大桥两侧管辖范围内自设的广告牌被泉州市政府强势拆除，以及1998年、2006年政府两次安排项目公司投资建设市政工程项目，这些来自政府的强势要求无不给企业增加了沉重的负担。在红庙岭、福清供水、三明煤气项目中，政府和社会资本则呈现出较好的合作状态，根据合同协议，积极发挥政企各自优势。红庙岭项目中，面对城市发展需求和垃圾、污水处理厂选址困难及可能对周边居民带来的一些不利影响等矛盾，福州市通过科学规划，利用原红庙岭垃圾填埋场规划用地、运输专用通道等已有设施，设计建设红庙岭垃圾焚烧发电厂，最大限度降低了项目前期征地、拆迁和施工等风险，又充分实现与原垃圾填埋场的无缝对接，减少了运营成本。福清水务项目中，针对实际中水价调价机制执行不到位，过低水价造成水资源浪费成本低，企业经营成本与水价长期倒挂，经营动力不足等问题，福清市政府积极依规推动水价调价工作，保证项目公司正常运转和公共服务供给质量。
5．项目监管方面
社会资本方参与PPP项目的根本目的在于获取投资收益，确保公共服务提供的数量和质量，仍需依靠强有力的政府监管。四个案例都反映出，政府更多关注项目进度、工程质量、投资成本等的监管，尚未建立起包括项目成本收益、公众满意度、可持续性等指标在内的综合评价体系。同时，PPP项目多涉及专业性较强的领域，政府监管能力不足的问题也日益凸显。红庙岭项目中，政府的日常监管主要依托于红庙岭垃圾填埋厂和市容局等，人员技术力量较为薄弱，没有做到“全过程、全方位”监管，只能对产出指标与监管指标进行对照监管，容易导致监管“盲区”的产生。
三、加快推广运用PPP模式的政策建议
（一）积极稳妥推进PPP项目建设
一是要正确认识PPP模式的意义。PPP模式确实是破解地方政府债务难题的一剂良方，但是地方政府不能就此把思想局限于缓解财政压力上，而是要以此为契机，切实转变政府职能，努力营造公平透明的市场环境，加强监管、确保社会福利最大化。二是要选好项目渐次推广。PPP模式应选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定，并且以“使用者付费”为基础的优质、典型项目实施。要积极稳妥推进项目库建设，运用大数据管理，更好地将那些政策风险和投资风险较为确定可控的公共项目优先纳入试点范围，不能因急于完成任务而降低社会资本参与PPP项目的门槛。三是扎实做好项目评估工作。在筛选和发起项目时应综合评价项目建设的必要性、合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。
（二）完善PPP机制政策及制度环境建设
一是加快推进PPP专门立法。现行PPP相关法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至在模式的称谓和内涵方面相互矛盾。要对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍。二是进一步完善政策支持体系。近期，中央部委PPP相关政策文件密集性出台，PPP模式推广制度框架基本建立，但是，还应进一步完善涉及社会资本参与PPP项目的投资回报保障机制、政府投资引导机制以及配套金融服务等政策。同时，要做好政策解读与宣传。三是进一步完善PPP相关财政管理政策。要积极探索PPP项目融资与预算及负债管理的衔接，建立PPP项目资产负债平衡表，尝试建立PPP项目财政准备金或风险金制度，有效覆盖和隔离风险。
（三）健全政府履行契约责任的保障机制
当前，很多民营资本对PPP抱观望态度，就是担心地方政府过于强势，缺乏合作意识和市场意识。打消社会资本疑虑，需要培育政府的契约精神和建立保障机制。一是完善合同管理。要通过建立风险分担机制、基于成本的调价机制以及项目退出机制，合理分配项目风险和收益，为PPP项目的顺利实施和全生命周期管理提供合法有效的合同依据。要及时总结经验，不断完善细化合同条款，逐步形成一批科学合理、全面规范、切实可行的合同文本，以供参考示范。二是加强合同管理能力建设。要加强对地方政府及相关部门、社会资本以及PPP项目其他参与者方的法律和合同管理培训，使各方牢固树立法律意识和契约观念。同时，要借助专业咨询机构的力量帮助各方识别、防控风险。三是建立确保政府履约的预算机制。项目涉及的政府支付义务，要在财政预算、政府资产负债表中加以体现，以清晰的预算机制，确保按时兑现财政承诺，增强社会资本的信心，让长期合同得以贯彻下去。
（四）积极探索多元化的PPP模式创新
要鼓励各地在通盘考虑PPP项目规模上限与政府财力状况的关系后，根据项目特点尝试各种形式的PPP模式创新和模式组合，更好地调动社会资本的积极性，满足政府融资的要求同时引入先进的管理及技术。可以鼓励一些民企以“抱团”成立项目公司的方式，参与PPP项目建设，整合民营企业的优势，提高整体抗风险能力，以解决单个民企体量小、无法参与重大项目合作的问题。
（五）加强政府对PPP项目的全生命周期监管
一是建立中期绩效评估机制。要将PPP项目纳入现行财政资金绩效评价体系，完善绩效评价方法，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价，评价结果向社会公示，并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。二是创新项目监管方式。借鉴国际通行做法，强制引入政府采购信用担保，通过第三方监管弥补行政监管的不足，减轻项目风险。三是加强PPP监督管理机构建设。目前中央和省级财政部门先后成立了政府和社会资本合作中心，但财政部门作为PPP项目的重要参与方之一，其在项目筛选以及招投标中的独立性有待进一步明确。从适度增强PPP模式监管机构独立性角度出发，可考虑成立由财政部门、发展和改革委员会、各级行业主管机构、第三方机构以及社会团体等共同参与的联合机构，承担PPP项目的技术支持和政策服务、评估评价和咨询等工作。
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参考文献：
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