政府信息公开：
公共政策获得合法性的重要途径
刘立洁
（吉林省军转中心，吉林长春130000）
摘要：公共政策的制定经过问题界定、议程设置、方案选择过程之后，还不能立即付诸实施，在此之前必须经过政策的合法化过程使政策方案成为不同类型的公共政策，该公共政策才具备合法性。而合法化过程一方面必须由国家公共权力机关主导，另一方面必须获得社会公众对于政策的认同与接受。因此，在这一过程中，保证公众对于决策活动过程的知情权就显得尤为重要，这也就必然涉及到政府信息公开问题。可以说，政府信息公开的广度和深度与公共政策自身的合法性密切相关，这也是当前大力提倡政府信息公开的原因之一。
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关键词 ：公共政策；合法性；政府信息公开；公众参与
中图分类号：D63－39文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）09－0019－06
收稿日期：2015－06－18
作者简介：刘立洁（1962—），女，吉林四平人，吉林省军转中心副主任护师，研究方向为党政管理。
政策制定的目的在于通过执行以实现预期目标。而要使政策方案能够顺利执行就必须赋予政策方案一定的权威性，以保证政策的目标群体对于既定政策的接受与服从。在专制社会，统治者作为政策制定主体往往依靠武力手段强迫社会公众接受其政策。而在现代民主社会中，则必须通过法律化的手段使公共政策获得社会公众的认可。由于公共政策所涉及的是对社会价值与资源的权威性分配，所以不同的利益群体都力图在政策制定过程中实现自身的利益诉求，而最终的决策方案也必将是各利益群体相互博弈并最终达至妥协的产物。也即最终能够获得顺利执行的政策方案必然是适当考虑了社会各方群体特别是普通公众这一相对“弱势”群体的利益诉求的。在此情况下，公共政策获得公众认可也就具有了合法性，否则必然会由于合法性的缺失而致使政策执行起来困难重重。
一、公共政策合法性释义
在对政策过程的分析中，一般都将政策合法化作为政策形成与政策执行的中间环节，[1]并认为只有通过合法化过程将政策上升到法律层面才能保证执行的权威性。关于政策合法化的主体，托马斯·戴伊认为是最直接的政策制定者们——国会、总统和法院的任务。[2]这里所指的合法化仅仅是政策获得“合法律性”的过程，而它与政策的合法性问题存在一定的区别。在具备“合法律性”的同时，公共政策还需要获得社会公众的广泛认可，这样，才可以说该政策具备了合法性。
政治学意义上的合法性是指“政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性”，即“政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的或符合道义的”。[3]由此可见，公共政策的合法性应当是指社会公众对于以政府为代表的公共政策制定主体所制定政策的认可。这种认可与接受显然不能是受政府强制力所胁迫的，而应该是社会公众基于这样一种主观认识：即他们认为政府制定的政策符合自身的利益而自愿服从。
民主政治自从出现至今，经历了由直接民主向间接民主尤其是代议制民主的发展。虽然现在人们一般都已接受民主制度是人类社会迄今为止最好的政治制度这一观点，但伴随着民主制度的发展也出现了许多不同观点。首先是对直接民主的否定。因为理性的人们已经清楚地看到当直接民主发展为“民粹主义”之后而导致的“多数人的暴政”，其实质是对社会正义的践踏。由此，萨托利在其《民主新论》中说，不能将民主理解为没有限制的“多数统治”，其应是“受少数人限制的多数统治”，而“民主前景取决于多数可以变为少数和少数能够变成多数”。[4]正是由于对直接民主下“多数人统治”的不理性的恐惧以及现实中的种种制约因素，才使得现代民主制度的实践一般都采取代议制这种间接民主的形式，即人们通过选举等程序选出代表来代替自己行使权力，通过这种“委托——代理”关系而自愿接受这部分代表的“统治”，由此导致的现实结果就是国家、社会的统治权实质上就掌握在一些少数的“精英”手里。精英主义理论由于在很大程度上反映了国家权力运作的现实，因此这一概念自从帕累托和莫斯卡提出之后，经过韦伯、熊彼特、米尔斯等人的发展产生了很大影响，并成为分析公共政策的一种重要模型。
然而关键问题在于，人们虽然通过选举程序而使当选代表获得了行使权力的合法性，也即基于选举组成的政府具有了进行统治的政治上的合法性，但是否人们也相应地认可了当选代表或政府所制定政策的合法性了呢？关于这个问题，18世纪欧洲古典保守主义的典型代表爱德蒙得·伯克在对选民的一次演讲中道出了自己的心声：“你们的代表不仅应当用勤奋，而且应当用他们的判断来感谢你们。如果他为此而服从了你们的意见，那么他就是背叛了你们，而不是在为你们服务”。[5]汉密尔顿也认为“民众永远是犯上作乱和变化不定的，他们的意见和判断很少是正确的”。[6]可见，无论是伯克还是汉密尔顿都认为，当选代表做出决策时不必重视选民的意愿，而普通公众却应当接受代表和政府的决定，因为这是符合他们自身利益的。这也就成了现实政策制定中直接享有决策权的“精英”群体谋求决策合法性的道德依据。而现实并非如此，戴伊通过一系列对美国公共政策的实证分析后发现，在对许多焦点问题的政策取舍上，美国公众的意向和观点都与现行的国家政策存在着明显的分歧。[7]由此可见，虽然公共政策的合法性必须以政治合法性或政府的合法性为基础，但政治及政府的合法性并不能作为政策合法性的充分条件，也即公众对于政府的认可并不必然代表对于政府所制定的政策的认可。如果仅以选举基础上的政府合法性来强迫公众接受所有政策，显然是对民主价值的极大偏离。在这种情况下，公众往往会以不服从的方式来加以反抗。罗尔斯将这种不服从定义为“一种公开的、非暴力的，既是按照良心的，又是政治性的违反法律的行为，其目的通常是为了使政府的法律或政策发生一种改变。通过这种方式的行动，一个人诉诸共同体多数人的正义感，宣称按照他们经过深思熟虑的观点，自由和平等的人们之间的社会合作原则此刻没有受到尊重”。[8]不服从的直接后果是使政策遭遇到执行上的困难乃至失效。而这种不服从一旦达到一定规模与程度或诉诸暴力的形式，就可能会威胁到政府的统治秩序，动摇政府的合法性根基。现实中各种程度的不服从现象时有发生，我国2007年的“重庆钉子户事件”就是其代表。[9]
以上分析说明合法性包括两个层面：一个是政策方案的制定过程和政策方案内容本身与法律法规相一致，即具备合法律性；另一个也是更为重要的是获得公众的认可与接受。而就如何获得公众的认可这一关键问题，不仅关系到政策的合法性地位以及能够顺利执行，更关系到民主价值能否真正实现。显然，无论是直接民主还是精英民主理论都无法很好地加以回答。而萨托利在传统精英民主理论的基础上提出了“竞争——反馈”的民主理论。他主张少数人统治而大多数人被统治的民主，这个特定的少数人是指社会精英。但为了防止精英统治走向专制，他主张在其进行决策时，要受选民的制约，因此要考虑民心的向背、民众的意愿。选民的选举权是以反馈的方式制约着统治者的决策，从而保证着政治过程的民主性质。[10]
二、我国政府信息公开的基本情况
我国经历了长期的封建社会，“官本位”的传统根深蒂固，“民可使由之，不可使知之”的思想至今仍有潜移默化的影响。[11]如果说封建专制社会中统治者对于各种信息的封闭是为了维持统治秩序稳定的“愚民”政策，那么在我国当今社会主义民主制度下，政府再一味地对于决策信息进行封锁的话，就是对于民主与法制的践踏，就是对社会主义“人民当家作主”原则的背离。其现实的结果也必然是政府政策逐渐丧失合法性。因此，党和政府也逐渐认识到了推动政府信息公开、保障公民知情权的必要性，在不同时期、不同程度上不断推进政府信息公开进程。
我国宪法中虽然没有直接使用“知情权”的概念，但也规定了人民群众的知情权及政府信息公开的义务和内容。如其中关于“权力属于人民的规定”，关于人民代表大会产生的规定，“一切国家机关和国家工作人员”必须“接受人民的监督”的规定，关于公民“批评和建议”“申诉、控告或者检举”权利的规定，关于公民“言论、出版、集会、结社、游行、示威”权利和自由的规定等，都包含了公民知情权的内容和有关机关应承担的义务。[12]此外，2002年召开的党的十六大更是直接提出了公众“知情权”的概念：“建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”，“扩大党员和群众对于干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”。此后，党的十七大也提出“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。更为重要的是，2008年5月1日，我国《政府信息公开条例》正式实施，这是我国立法史上首部保障公民知情权的专门法规，从而使得我国政府信息公开迈出了重要一步。
从实践层面来看，我国的政府信息公开也取得了一定成果，主要表现在两个方面：一是政府上网的快速发展已成为普通公民获得政务信息的重要渠道；二是政府信息公开中媒体作用的有效发挥，可以说，在政府信息公开过程中，少不了媒体的参与。
但同时也应该看到，由于我国政府信息公开进程起步较晚，因此在取得一定成果的同时仍存在着诸多问题。首先，缺乏完善的促进政府信息公开与保障的公民知情权的制度建设。虽然我国的《政府信息公开条例》已经实施，但正如有学者所说的那样，该《条例》存在“软肋”：一是在法律层级上是条例（行政法规）而不是法律；二是规范的信息公开主体不包括立法、司法机关；三是没有明确规定政府信息“以公开为原则，不公开为例外”的原则。[13]因此，就可能出现政府官员以《保守国家秘密法》为由而拒绝公开信息的现象。其次，即使有了专门的立法，但由于许多政府官员法律意识淡薄，也可能出现“有法不依”的现象。如被称为“北京政府信息公开第一案”的北京普通市民由于查询房产档案被拒而将所在城区房屋管理局告上法庭的案件，正是发生在《政府信息公开条例》正式实施之后，可见许多政府官员对于该《条例》的漠视。[14]再次，我国政府信息公开监督机制与救济机制不健全。由于我国司法机关对于政府决策过程的有效监督力度不足，使得许多监督与救济程序形同虚设，没有发挥应有的功能。
三、政府信息公开是公共政策获得
合法性的重要途径
萨托利的“竞争——反馈式”民主的实施条件是公众必须对政治运行过程以及政府决策过程有着清楚的了解。如果政府决策过程成为一个“黑箱”而不为外界特别是社会公众获知的话，那么公众的“反馈”显然无法实现。由此引出了政府决策过程的透明化问题，因此，政府信息公开势在必行。
（一）政府信息公开是保障公众知情权的必然要求
随着社会的进步，社会公众对于公开政府信息的呼声也越来越强烈。作为一项基本的政治权利，知情权是公民实现政治参与的基础和前提，也是民主政治的本质要求。正如詹姆斯·威尔逊在1878年美国费城立宪会议上所强调的那样：“国民有权知道其代理人正在做或已经做的事，对此绝不可任由秘密进行议事程序的立法机关随意妄为”。[15]斯蒂格利茨也认为，政府信息不公开，保守秘密，会削弱公民参与民主过程的能力。因为就每个人而言，依然存在一个阈值，他们愿意基于公共利益的目的而投入的时间和精力是有限度的，保密增加了信息成本，这使得许多公民在自身没有什么特殊利益的情况下，不再积极参与民主过程。[16]总之，实现政府信息公开，保障公民的知情权，是民主社会的基本要求。而就政府决策过程而言，正如上文所分析的，是为了最大程度地使决策过程及方案获得公众的认可，以增强其合法性。
德博拉·斯通认为，“政客们通常至少有两个目标：第一个目标是政策目标——他们乐于见到如他们所愿地成就或挫败的某个项目或建议，他们乐于见到某个问题得到解决；但也许更为重要的是政治目标，政客们总是想要维持他们的权力，或者得到更多的权力，以便能够实现他们的政策目标”。[17]这里所说的政策目标即政府政策的制定是为了能够顺利执行以实现预期目的。斯通同时指出：为了更好地实现政策目标，必须以实现政治目标为前提，即获得政治上的合法性。同时，她又认为对于政治的所有参与者来说，不会同样充分、平等地获得信息，关键的信息常常被有意地加以保密。[18]而如果公众无法获知相关信息，那么后果可能有两个：一个是缺乏参与的热情与能力，导致民主政治的基础不断削弱，在此基础上的政治合法性显然也在不断削弱；另一个就是公众对于政府的不信任，对于政府决策的怀疑与抵制。其共同之处都是削弱了政府公共政策的合法性地位。
（二）政府信息公开是公共政策获得合法性的必需程序
政府信息的内涵十分广泛，包括政府部门在行使职权的过程中所产生、收集、整理、使用的所有信息。在公共政策制定过程中所涉及的政府信息，是指政府决策系统从外界汲取的、在决策系统内部加工整合的以及最后输出的所有信息。在当前信息社会的背景下，信息已经成为社会最稀缺的资源之一。“从信息资源的角度看，公共政策制定过程就是获得、使用和公开信息资源的过程”。[19]
由此可见政府信息在公共政策过程中的重要性。正是由于公共政策涉及社会资源与价值的权威性分配，因此，所有与利益相关的目标群体都必然要求直接或间接地参与到政策制定过程中来。在各方利益博弈中，相对弱势的普通社会公众对于决策的参与首要的便是谋求最重要的决策主体——政府公开其决策的相关信息。
然而，现实中的政府决策过程，正如戴维·伊斯顿在其《政治生活的系统分析》中所描述的模型一样，包括输入、转化与输出三个阶段。而真正的决策阶段也即“转化”过程并不为外界所知从而形成了“黑箱”，即政府对于相关信息的“保密”现象。关于政府保守信息秘密的诱因，斯蒂格利茨认为，一是“保守信息秘密可以使得在某些情况下，政府免于因犯相应的错误或过失而被提起诉讼”；第二个原因在于“保密给予了特殊利益集团施加更多影响力和控制力的机会”。[20]具体而言，首先，政府官员对于信息的保密在于可以回避政治风险。根据公共选择理论，政府作为理性的“经济人”考虑最多的是如何实现自身利益的最大化，而不是为了社会公共利益。但是政府的各项决策行为还必须尽可能地获得公众的支持，因此政治家的当选是以选民的选举支持为基础的。他们要想维持或得到更多的权力以保持政治上的合法性，就需要将其权力的具体行使过程特别是决策过程隐蔽起来。这样，即使其权力被滥用或决策出现失误，也不会直接地呈现在公众面前。其次，政府官员将决策相关信息这一稀缺资源掌握在自己手中，可以通过“设租”而获得更多的利益。以政府信息中的经济信息为例，由于政府掌握权力的特殊性以及市场监管者的地位，使得其较之一般企业、公众而掌握着更多的市场交易信息。由于在市场交易过程中交易双方本身就存在着信息不对称的现实，掌握更多信息的一方将占据明显的优势，从而可以在交易中获得更多利益。因此，想要扩大自身优势地位的交易方即各种利益集团就存在通过贿赂以获得更多政府经济信息的激励，从而出现“寻租”行为。而寻租的后果一方面可能导致政府机构的腐败与权力的滥用；另一方面可能导致市场不公平交易现象的出现，扰乱正常的市场秩序。在这一过程中，利益受损最严重的往往是社会普通公众群体。
四、完善政府信息公开制度，促进公共政策
合法性的实现
为使公共政策获得合法性，使公共政策更具可接受性与可执行性，政府自身必须不断扩大信息公开的范围和力度，实现公共决策的透明化。
首先，完善政府信息公开制度。主要是指与政府信息公开及公众知情权相关的法律法规建设。有的国家甚至在宪法中明确规定了知情权，如1949年的西德在该国实施的基本法第5条中规定：人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利并无阻碍地依通常途径了解信息的权利。[21]此外，世界主要国家一般都对信息公开做了专门立法保障，如美国的《信息自由法》、澳大利亚的《信息自由法》、韩国的《信息公开法》等。我国也于2008年实施了《政府信息公开条例》。可见各国对于政府信息公开的重视程度。正是由于专门立法所具有的法律效力，也使得普通公众在要求政府信息公开而与政府部门进行博弈时具备了法律依据，其在一定程度上可以改变自身的弱势地位。
其次，扩大可公开的信息范围，通过一定的程序设置使得公共决策中社会公众的利益表达能够得到保障。最典型的是决策听证程序的设置。在听证过程中，代表各方群体利益的听证代表有权问询与决策相关的政府信息。而与公众的这一知情权利相对应的是政府有告知信息的义务。由此可以有效地避免决策过程中的“暗箱”操作。当然，这一目的的实现还要依靠听证制度的完善设计，使得听证过程不至于流于形式。
再次，扩大可公开的程序范围，加强对于政府决策过程的社会监督。政府部门要主动公布相关决策信息，接受社会公众的质询与监督。特别要加强公众监督的回应机制建设，畅通公众与政府的信息互动渠道，不能将政府信息公开停留在政府对社会公众的单向信息流动上。政策制定的目的在于执行，执行的顺利进行有赖于公众对于政策的认可与服从。加强政府信息公开，保障公众在公共政策制定过程中的知情权及利益表达，是提升政策合法性，减少政策执行阻力的关键所在，同时也是顺应民主发展趋势、扩大政权合法性基础的必然要求。
总之，作为民主政治发展的客观要求，社会公众对于政府决策的参与已成为必然趋势，其目的在于实现自身的利益诉求。而就政府而言，为了提升公共政策的合法性，就必须顺应社会相关利益群体多元参与的要求，积极、主动地实现决策信息公开，以谋求社会公众的认可与支持，保证政策得到顺利执行。
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（责任编辑：刘亚峰）