周建国
（湖南文理学院 法学院，湖南 常德 ４１５０００）
摘 要：随着新型城镇化规模的不断扩大，大量农地转为建设用地，因征地引发的农地增值收益分配矛盾日渐突出。本文依据农地发展权的内涵与价值理论以及农地征收与合理补偿关系理论，从立法和实践两方面分析了在现行农地征收过程中农民和农村集体经济组织获取征地补偿的不合理性及其农地增值收益和征地补偿费分配的不公平性，在此基础上，提出了相应的建议：应对农村集体经济组织、被征地承包经营者及未征地承包经营者给予合理补偿。
关 键 词：农地发展权；土地制度改革；农地征收补偿
中图分类号：Ｄ９２２．３６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）１０－０１１０－０７
收稿日期：２０１５－０８－１８
作者简介：周建国（１９６９—），男，湖南常德人，湖南文理学院法学院副教授，法学硕士，研究方向为物权法、土地法。
基金项目：本文系湖南省科技厅软科学研究计划立项项目“农地发展权的立法创设与征地改革研究”的阶段性成果，项目编号：２０１２ＺＫ３１５７；湖南文理学院科研课题“常德城镇化进程中被征地农民经济发展权的法律保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：ＪＪＺＤ１２０７；教育部规划基金项目课题“农民发展权保障模式理论与实证研究”的阶段性成果，项目编号：２ＹＪＡ８２００１４；湖南省高校创新团队“农地流转与农村经营体系建设研究”的阶段性成果。
随着社会经济的快速发展，我国工业化、新型城镇化规模不断扩大，大量农地转为建设用地，但在农地征收过程中，农民和农村集体经济组织获取的征地补偿不合理以及农地增值收益和征地补偿费分配不公平等问题加剧了社会矛盾。这一问题已引起了社会各界的高度关注，要求解决农地非农化过程中土地增值收益分配问题。①理论界对农地征收补偿问题也进行了大量研究，尤其是对不同利益主体的土地增值收益分配是否公平合理展开了争论，形成了以下三种观点：其一，土地增值收益应主张“涨价归国家”；其二，土地增值收益应主张“涨价归农民集体经济组织”；其三，土地增值收益应主张“涨价由国家、农民集体经济组织、个人分享”。上述观点都有相应的理论依据，但依次进行的制度设计却有各自的不足之处，突出表现在对农地征收如何做到公平合理补偿上，这一问题一直没有得到妥善解决。因此，笔者依据农地发展权相关理论，结合有关农地征收的立法和实践，从农地发展权视角探讨如何完善农地征收补偿制度，以期对我国正在进行的农村土地制度改革试点有所裨益。
一、农地发展权的内涵与价值
（一）农地发展权的内涵
土地发展权是土地法律制度的重要组成部分，农地发展权则是土地发展权的下位概念。在我国，从广义上说，农地发展权的主要内容包括三个方面：⑴在保持农地性质不变的条件下，农民有权调整农业结构，转向生产效益较高的经济作物；⑵在坚持农村集体经济组织所有权性质不变的前提下，有将农用地变更为集体建设用地的权利，比如变更为农村宅基地、公共设施与公益事业用地以及企业建设用地；⑶有改变农村集体经济组织土地所有权性质，变更为国家建设用地的权利，突出表现为农村土地征收。从狭义上说，农地发展权是权利主体基于农地所有权，从农地所有权中分离出来而单独处分的权利，也是参与土地增值收益分配的权利。它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者拥有，也可以由只拥有土地发展权的非土地所有者使用。在我国，将农村集体经济组织所有的农地变更为国家所有的建设用地即农地征收，其土地增值收益表现为狭义的农地发展权。因此，在现实的农地征收中，利益主体主要涉及农民个人、农村集体经济组织、地方政府和用地单位（如房地产开发商）。在农地转为建设用地的过程中，农地从低收益用途转向高收益用途，农地发展权价值得以凸显。各利益主体为此展开争夺，这正是征地引发社会矛盾的根源所在。本文从狭义的农地发展权角度展开探讨。
（二）农地发展权的价值
农地是一个自然、生态、社会和商业的综合系统，具有生产、生态、社会和商业等方面的功能，与此相对应，农地价值则包括经济、生态、社会和商业等方面。其中，农地的经济价值体现为农地产生的收益和成本之差。当前，在农地征收过程中，农地征收补偿主要涉及农地的经济价值部分，对农地其他价值的补偿还较少考虑。农地的社会价值主要包括社会保障价值和粮食安全保障价值，目前，部分地区在农地征收补偿中已开始考虑农地的社会保障价值，因为我国多数地区农村社会保障体系尚未完全建立，农民并不因其为农村集体经济组织成员而享有社会保障（比如养老保障、失业保障、医疗保障），也就是说，在现行制度下，我国农地还承载着农民的社会保障功能。申言之，农地的社会保障价值实质上隐含在农地的社会价值之中。农地的商业价值主要体现为农地发展权价值。出于对国家粮食安全保障战略的考虑，我国实行土地用途管制，以土地利用规划限制了农民将农地转向高收益利用用途的权利，这实际上是对农地发展权的限制，导致农地利用难以完全实现其价值。目前，我国还没有关于土地发展权的立法规定，但其价值已在社会经济生活中日益凸显，并且大部分学者也都承认农地发展权的客观存在。关于土地发展权的价值，孙弘认为，“土地发展权物质要素的价值形态就是土地发展权价值构成。具体包括：⑴用途变更所产生的价值变化；⑵开发密度变更所产生的价值变化；⑶体现在用途与开发密度价值中的区位价值差。”［１］关于影响因素，张友安认为，“土地发展权价值由土地利用规划、位置（区位）、用途与容积率（开发密度）这四个因素共同而且相互作用形成。各类影响地价的因素通过影响四要素之一部分或全部间接影响土地发展权价格。”［２］实践中，农地发展权价值是在农业生产处于正常条件下，并且是在能够获得正常的社会平均投资利润的情况下，将农地变更为建设用地所应得到的补偿，主要表现为农地发展权收益。
二、农地发展权归属理论与农地征收
合理补偿的关系
（一）农地发展权归属理论是农地征收合理补偿的理论基础
土地权利是一种可以细分为多种子权利的财产性权利束，是由以土地所有权为核心的各项子权利所构成，具体可分为所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等子权利，各子权利又可进一步细分出的其他权利。 ２０世纪前，土地权利设置的重心在于规范静态权利，之后重心转向规范动态权利，从农地所有权派生出的农地发展权即如此。土地权利还具有可分割性，可以归属不同的主体，并且不同的权利主体凭借其各自拥有的权利而获得收益，如所有权主体享有所有权带来的收益、使用权主体享有使用权带来的收益，农地发展权主体享有发展权带来的收益。因此， 土地权利归属就成为各权利主体分享权利收益的理论依据，某项土地权利的价格也就是该项土地权利带给权利主体的收益。但在我国，关于农地发展权归属主体主要存在三种观点：农地发展权国家所有，农地发展权农村集体经济组织所有，农地发展权国家、农村集体经济组织、个人分享。前两种观点受到了各自对方的尖锐批评，而第三种观点为多数学者所接受，笔者也赞同该观点。目前，我国农地征收合理补偿的政策指向体现了农地发展权应由国家、农村集体经济组织、个人分享归属理论的宗旨。①但实践中，土地征收导致土地权利在不同的主体之间发生了转移，一些土地权利主体因征地失去了其拥有的权利，因而有获得相应补偿的权利， 合理补偿的确定应以其失去的土地权利所带来的预期收益为依据。“对土地征收实行的是按照土地原用途进行补偿，这既不属于完全补偿，也不属于相当补偿，而是不完全补偿。它没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权的价格。”我国应该采用“相当补偿说”，［３］换言之，农地征收合理补偿应体现农地发展权的价值。
（二）农地发展权归属制度是农地征收合理补偿的法律依据
英国最早建立了土地发展权制度。１９４７年，英国颁布的《城乡规划法》对土地发展权作出了明确规定。该法规定，变更土地用途的发展权归属国家，土地所有人与使用人仅享有在土地原有用途上的占有、使用、收益和处分的权利。在对土地用途进行变更之前， 土地原所有人或其他使用人必须向国家购买土地发展权，土地发展权的价值根据土地变更用途后的自然增值计算。我国大部分学者认同该归属论。但程雪阳教授认为，英国在１９４７年以后建立的制度仅仅是一次短暂且不成功的“制度试错”。如果说这种试错能给我们带来一些启示，那也应该是通过开征土地增值税的方式来实现“土地增值收益返还社会”的目标，而不是把“土地发展权国有化”这种教训当作经验来加以借鉴。［４］２０世纪６０年代，美国借鉴英国的土地发展权制度，建立了自己的土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同，美国的土地发展权完全归属土地所有者私有，且土地所有者既可拥有土地所有权和土地发展权，也可只拥有其中的一项权利，土地发展权的流转则通过土地发展权转移制度（Ｔｒａｎｓｆｅｒａｂｌｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｒｉｇｈｔ，ＴＤＲ）和土地发展权征购制度（Ｐｕｒｃｈａｓｅｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ＰＤＲ）予以实现。可见，虽然学界对英国和美国农地发展权的归属制度持有不同观点，但均认为该制度既很好地解决了城市规模不断扩张与用地日益紧张的矛盾，又有效地维护了土地权利人的正当权益。我国《土地管理法》等法律法规规定：征收农村土地，按照农地原有用途予以补偿。但在实践中，地方政府通常是利用行政征地权先将属于土地规划范围内的农地变更为城市建设用地，然后再通过市场化方式出让建设用地使用权，由此带来的土地增值收益被地方政府和房地产开发商两个利益主体分享，对农村集体经济组织所有土地的补偿仅仅是对农村集体土地所有权和农户使用权的部分补偿。这是因为，“在国家管制权的作用下，我国法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式。”［５］可见，因农地所有权属于农村集体，所以，对农地所有权价值的补偿应该归农村集体，而被征地农民获得的只是农地使用权的部分价值。法律规定的征地补偿标准以农地年产值为依据，这是对农地历史与现期收益的补偿，并未考虑土地权利价值尤其是农地增值即农地发展权价值，完全将农村集体经济组织和农民两个农地发展权主体排除在土地增值的分享之外。因此，我国农地征收补偿的法律依据是不健全的农地权利制度。近年来，即使一些地方政府为缓和矛盾，逐渐提高了征地补偿标准，但因缺少科学、合理的农地发展权归属制度，也无法从根本上解决因补偿标准偏低所带来的其他问题。
三、现行农地征收补偿的立法与实践
（一）立法层面
我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国《物权法》第四十二条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”可见，《物权法》的征地补偿规定仍较为原则，缺乏可操作性。相对而言，我国《土地管理法》有关征地补偿的规定则较为具体明确。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。安置补助费按需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。” 地上附着物的补偿费是对被征收农地上的各种建筑物、构筑物的补偿；青苗补偿费是因农地征收致使正处于生长阶段的农作物不能收获而给予农地承包者或农地使用者的补偿。这些法律规定虽然具体、明确，但按平均产值一定倍数来计算农地补偿标准既不科学也缺乏理论依据，因为在征地补偿中，农民得到的仅为农业用途的农地价值补偿，即农地的部分经济价值补偿，并不包括农地的生态、社会和商业等方面的价值，尤其是农地发展权价值的缺失十分明显。
（二）实践层面
在实践中，由于农地发展权制度缺失，农村土地产权归属不明，导致农地增值收益和农地征收补偿分配较为混乱。众所周知，农地转为国家建设用地会引起农地价值的增长，但从目前的征地补偿实践来看， 在给予农民或农村集体经济组织的土地补偿中并未包含农地发展权的收益，其结果是将农民和农村集体经济组织拒之于土地增值收益分享之外，由地方政府和用地单位（如房地产开发商）分享了这部分收益。对此，一些学者通过研究得出了大致相同的结论：如果土地出让成本价为１００％，则农民只得到５％—１０％，村集体得到２５％－３０％，市、县、乡（镇）各级地方政府得到６０％－７０％。［６］鲍海君、吴次芳的研究结果表明：农地转用后产生的增值收益是巨大的，征地成本一般为每亩５－１０万元，批租出让金通常达到每亩５０－６０万元，有的甚至高达每亩１００万元。可见，土地出让后的巨额增值收益很大一部分被地方政府占有了。曹宗平研究我国土地收益分配得出的结论是：被征地农民得到５％—１０％，农村集体经济组织得到２５％—３０％，政府部门得到６０％－７０％。通过不同学者的研究结果可以看出，失去土地的农民所得到的补偿仅为土地收益的５％－１０％。［７］
四、农地发展权视角下的农地
征收合理补偿路径
我国《物权法》明确了集体组织土地所有权和农户承包经营权的物权性质，这意味着我国在法律层面对土地权利的保护提升到了一个新高度，这就要求政府在行使征地权力时，必须对权利主体——被征地农村集体经济组织和农民给予合理的补偿。然而，在我国现行的法律制度中还没有关于土地发展权和农地发展权的规定，［８］其征地补偿制度的根本缺陷是完全忽略了对土地发展权益的补偿。笔者认为，要做到对被征地农村集体经济组织和农民给予合理补偿，需要做好以下几方面的工作。
（一） 对农村集体经济组织进行征地补偿
一方面，农村集体经济组织的土地作为土地的自然增值载体，其有权分享土地增值收益。我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。我国《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”。对农村集体经济组织而言，农地征收使其丧失了土地所有权，实质上是地方政府获得了农村土地的所有权，而征地补偿只按照农地用途的经济价值补偿，且仅仅补偿６－１０年，严重损害了农村集体经济组织的利益。若实现部分农地增值收益归农村集体，则在一定程度上体现了众多学者所提倡的“涨价归农民集体经济组织”的理念，是合理的也是必要的。另一方面，从农地发展权的权源来看， 农地所有权是农地发展权的权利来源之一。农村土地所有权是从静态的角度来规范土地权利内容，农地发展权则是从动态的角度规范土地权利内容，农地发展权包含在农地所有权体系之中，归属于农地所有者。以美国为例，土地发展权与土地所有权由同一主体拥有，土地发展权从属于土地所有权。我国的农地所有权归属于农村集体经济组织，因此，可以在法律范围内对其拥有的土地进行占有、使用、收益和一定程度的处分。而农地发展权则意味着对农地再开发利用以获得更大的价值和效用，这是行使其处分权与收益权的体现。收益权与处分权是土地所有权构成中两项最重要的权能，发展权归根结底是所有权的权能之一，因此，农地发展权可以随同所有权归属于农地所有者即农村集体经济组织。此外，在征地前，农村集体经济组织对农村水利交通等基础设施进行了一定的建设和投资，如公益设施建设、农民生活环境改善等；在征地后，需要建立农村集体经济组织保障与发展基金，安置被征地农民，保障被征地农民的基本生活需要，改善生态环境，继续进行本村基础设施建设，促进本地区经济的发展。因此，在政府征地取得归属于农村集体经济组织的农地所有权的过程中，理应由农村集体经济组织按照一定比例分享农地增值收益，以实现对其的合理补偿。
（二）对被征地承包经营者进行征地补偿
一方面，从土地使用权和土地发展权的关系看，我国的集体土地使用权是从集体土地所有权分离出来、与所有权并列且独立存在的，是由农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体所有的土地享有的一种用益物权。［９］农村土地承包经营权是承包经营者将农地作为农业生产的用途进行占有、使用、收益和一定程度处分的权利，当行使某块土地的农地发展权时，该土地作为农业用途的作用将会失去，从这个角度看，农地发展权对集体土地使用权具有“注销”功能。［１０］对被征地农民而言，其丧失了剩余承包年期的土地承包经营权。土地使用权也是土地发展权存在的基础，土地发展权不仅改变了土地的利用方式，同时也是对土地使用权的改变。所以，土地发展权的归属发生改变不仅关系到土地所有权人的利益，更关系到土地使用权人的利益。因此，只有充分考虑土地使用权人的利益，才能促使他们合理利用土地和保护土地。另一方面，从法律属性来看，所谓用益物权，是指非所有权人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利，其不仅可以对物之所有权人进行一定程度的限制，还可以防止一般人对用益物权的侵害。因此，作为用益物权的土地承包经营权也必然具有排除他人妨害的权利。它不仅可以排除第三人如政府在农地征收过程中对其土地承包经营权产生的侵害，而且可以对抗作为农村集体土地经营者的农村集体经济组织在补偿费用上的不法损害，要求农村集体经济组织合理分配补偿费用。［１１］我国《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”。农地征收使被征地农民丧失了土地承包经营权，《物权法》虽然将土地承包经营权纳入到了征地必须给予补偿的范围，但未做具体的规定，《土地管理法实施细则》更无此规定，其后果是直接将失地农民排除在征地增值收益分享之外。因此，除了应该对土地上附着物、农业投入而未收回部分、农地耕种等劳动所产生的价值进行补偿外，农民作为农地的承包经营者和农地发展权的实际占有者，还应该分享农地的部分增值收益，这是理由之一。“从集体土地的社会保障利益考虑，失去了土地，农民集体成员就会失去从事农业生产的基本生产资料，也就失去了土地的社会保障，”［１２］故要尽量把失地农民的养老、医疗、就业等保险事项考虑在补偿范围之内，用以对失地农民在被征地后的生存和发展予以保障，这是理由之二。由于“现有的集体成员卖地分款实现其经济利益，剥夺了未来集体成员的土地社保利益。”［１３］故也要考虑被征地农民后代弱势群体的基本生活需要，这是理由之三。总之，应在赋予农村集体经济组织土地产权以农地发展权的前提下，让拥有农地承包经营权的农民获得部分土地增值收益。
（三）对未征地承包经营者进行征地补偿
对属于同一农村集体经济组织内部的农地未被征收的承包经营者，也应该保障其适当的发展权益。“中国征地补偿制度存在的一个问题是，那些偏远农村大田农民的土地发展权一直被忽略。在理论上，全国的每一块土地都天然地拥有土地发展权。”“大田农民的土地缺乏被征收的机会，他们不会、也不懂得争取发展增益，是‘沉默的大多数’”［１４］因为拥有这部分土地承包经营权的农民牺牲了自己的农地发展权，但他们仍在继续承担保障农耕地数量的责任，因而应该从农地发展权的增值收益中进行再次分配，使得这部分放弃或缺少土地转让机会的农民也能参与分享本村集体经济组织农地发展权的增值收益。唯其如此，才能在转为非农建设用地的农地和继续承担保有农地数量责任的农地之间的巨大价值差距进行平衡，真正实现对耕地的保护，保障粮食安全。［１５］因此，在农村集体经济组织内部分配征地补偿款时，应考虑未征地承包经营者的发展权益，为其放弃的农地发展权提供合理的补偿。一般情况下，这部分土地承包经营权人作为本村集体经济组织的成员，可以在本村集体经济组织获得包括土地发展权增值收益补偿后，依据本村集体经济组织内部的民主程序或由法律法规直接规定，分享农地发展权的增值收益。
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（责任编辑：高 静）