逯惠艳
（中共吉林省委党校，吉林 长春 １３００２１）
摘 要：城市规划设计中防灾设计的不完善是引发城市内涝灾害的因素之一。面对日益严峻的城市内涝灾害，当务之急是在城市规划设计中树立防范灾害风险的意识，借鉴国外先进的管理经验，构建以科学规划为设计基础，以科学管理为重点，以法律制度为保障的城市灾害风险防范体系，力争实现城市发展的标准化、生态化与智能化。
关 键 词：城市规划设计；内涝灾害；风险防范
中图分类号：Ｆ２９９．２４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０６－００５３－０６
收稿日期：２０１５－０３－２０
作者简介：逯惠艳（１９６８—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）应急管理教研部副主任，副教授，研究方向为公共危机管理、风险管理。
基金项目：本文系吉林省社科基金一般项目“吉林省城市内涝风险情景构建及对策研究”的阶段性成果，项目编号：２０１４Ｂ３１７。
城市规划设计是对城市经济社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和具体安排与管理，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市建设和管理的依据。科学、合理的城市规划设计可以减少因城市发展带来的不利影响，避免城市化过程带来的多种灾害与风险。近年来， 交通拥堵、环境污染、城市内涝等各种“城市病”集中爆发，已成为城市可持续发展面临的现实风险与治理难题。其原因不乏在快速城市化进程中忽视了科学、合理的城市规划设计，进而影响了对灾害风险的防范，使城市内涝灾害呈现出“新常态”，并成为城市化进程中遇到的一大难题。
一、城市内涝灾害风险及其成因
（一）城市内涝灾害的特点
城市内涝是由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。近年来，城市内涝灾害频发，呈现出季节性、多发性和损害性等特点，造成了巨大的生命和财产损失。
⒈内涝灾害的季节性。我国季风气候带具有极强不稳定性，干湿变幅较大，每年登陆７－８次的热带台风所形成的强对流天气带来了丰沛的降水。内涝多发生于降水较为集中的季节，并相对集中在７至９月份。短时内降水强度大，一次降水持续时间长，就会引起内涝灾害的发生。可以说每逢雨季，“到城市来看海”已不再是新闻。
⒉内涝灾害的区域性。城市内涝在某些特定地点的发生率较高，主要集中在地势相对低洼区或排水不畅的区域。例如城市中的立交桥、涵洞、过街的地下通道等发生灾害的概率较高。
⒊内涝灾害的多发性。近年来，城市内涝灾害呈现出多发趋势。据住建部的调查统计显示，仅２００８年至２０１０年，在全国３５１个城市中有６２％发生过不同程度的内涝灾害，其中，发生过３次以上的城市就有１３７个。［１］
⒋内涝灾害的危害性。内涝灾害频发给公众的生产生活带来极为不利的影响。轻则交通拥堵影响居民的出行安全，重则造成人员伤亡及财产损失。２０１２年，北京“７．２１”暴雨就造成了至少７９人死亡，１９０万人受灾，直接经济损失达上百亿元。
（二）城市规划设计的不完善造成了城市内涝灾害增加
一般来讲，灾害风险的形成与致灾因子的破坏性、孕灾环境的危险性以及承灾体的脆弱性密切相关。可以说，城市内涝灾害是自然灾害与人为灾害兼而有之的复合型灾害。虽然，自然因素是形成城市内涝风险的重要因素，但城市规划跟不上城市快速发展的步伐则加剧了承灾体的脆弱性与孕灾环境的危险性，是当今城市内涝风险产生的重要原因之一。
⒈城市规划设计的理念与基础落后。首先，传统的城市规划注重城市经济社会发展，对于城市复杂空间和城市安全的重视度不够，缺乏对城市内涝等灾害因素的综合考量。如在总体规划设计初期，对城市下垫面的变化及其对城市水系统的影响考虑不足，直接的影响就是随着城市化进程的加快，城市空间扩张逐步向地势低洼地区发展，使城市排水系统的压力不断增大。其次，“重地上轻地下”的城市规划理念直接导致城市排水设施不完善以及排水管网布置不合理，不能与城市发展速度相匹配。再次，规划基础工作薄弱。比如我国现在通用的暴雨强度公式还是沿用３０年前的标准。此外，城建规划对地形、地貌特征的忽视，也增加了城市内涝灾害发生的可能性。
⒉城市开发建设无视城市规划设计。“极端事件影响的严重性，不仅取决于极端事件本身，而且取决于承载体的暴露度和脆弱性，两者是灾害风险的主要决定因素。”［２］随着城市规模不断扩大，住宅区开发、棚户区改造、商业写字楼宇等建设项目集中开发建设，使城市暴露度增强，加剧了城市内涝灾害风险的形成。主要表现在：⑴随着城市的快速发展，交通压力日益严峻，城市原有的绿化植被、裸露地面等逐渐被钢筋混凝土、沥青砼、方砖等覆盖，造成城市道路硬化率过高，绿地植被偏少，加快了地表径流速度，扩大了流经范围，使降雨快速在城市低洼处汇集，形成内涝积水。⑵在经济利益驱使下，很多原天然蓄水池、排水沟渠被填埋用作项目开发，破坏了原有地形地貌特质，成为城市内涝的隐患。例如长春市朝阳区某小区在开发建设过程中将原来的天然排水明沟改线，造成区域内污水、雨水无法排放，经常发生内涝。同时，城市道路硬化率加大，不利于雨水的“渗透”与“滞留”。⑶工程建设不规范，引发内涝风险。在城市建设施工过程中，肆意破坏城市排水设施，导致发生局部区域内涝积水。例如长春市人民大街南四环经常发生积水内涝就缘于此。施工单位擅自破坏了原天然明沟，造成雨水无处排放，积返至城市道路，引发了内涝灾害，给附近的居民及过往的车辆造成了出行上的不便。
⒊排水设计系统缺乏长远规划。⑴排水管网设计陈旧，建设标准偏低。目前，全国大、中城市普遍存在排水管网陈旧，设计标准偏低，排水能力较弱的问题。长春市排水管渠的８．２％（约２８０公里）均为“日伪”时期建造的，远远超出了设计使用年限。此外，老旧的排水管渠大部分都是借鉴 “前苏联老大哥”的相关标准建设的，排水设计重现期多为１－２年，建设标准偏低，不能满足当前城市建设快速发展的需要和全球气候变暖引起的极端天气变化的需求。⑵雨污合流问题是排水系统普遍存在的难题，也是国内大中城市存在的共性问题。雨污合流增加了雨季排水负担，加大了内涝发生的可能性。雨污合流不仅造成了水资源的浪费，也导致了城市污水量增加，管线雨水收纳和排放能力降低，增加了内涝发生的可能性。据统计，目前，长春市排水管渠总长度为３４０８公里，其中合流管渠１２３１公里，占比约为３６．１％，并且９８％的合流管渠都集中在老城区，发生内涝的风险较大。
⒋城市防涝管理系统规划设计存在问题。⑴缺少雨水调节设施的建设和规划，城市内涝的调控能力不高。雨水调节泵站在城市内涝防治中起着重要的作用，但目前很多城市在这方面的规划建设却普遍欠缺。比如长春市排水泵站共有２４座，其中雨水提升泵站只有１１座，合流泵站仅１座，还没有规划设计实际意义上的雨水调节池，在雨水蓄存、调节能力方面比较薄弱。⑵缺乏对排水系统维护的设计。既存在排水系统使用时各种垃圾进入雨水管道降低管道排水能力的问题，也存在排水系统被损坏，管网连接混乱，雨污水管混接， 雨水管道设施被截断等极易造成排水不畅的问题。
二、完善城市内涝灾害风险防范体系的对策
根据影响城市内涝灾害风险发生的因素以及当今城市发展的现状，笔者认为，应在完善城市总体规划设计的前提下构建城市内涝灾害风险防治体系，以更好地应对城市内涝风险。
（一）树立防范灾害风险的意识
新世纪以来，城市规划的理念也在发生新的变化。在经济发展的同时，可持续发展、绿色发展、安全发展已成为城市发展的主旋律。可以说，城市规划设计理念的变革是解决城市内涝风险的前提。
⒈增强主动预防灾害风险意识。风险是一种与预期目标发生偏离或差异的可能性及不确定性，这种偏离程度被用作衡量风险大小和程度的指标。［３］风险的控制和缓解是风险防治的核心内容，避免风险生成灾害是风险防治的最高目标。这就要求在城市规划设计中要树立“超前防治”的理念，做到主动预防。然而，在应急管理中，风险是相对于“突发事件”而言的，它是突发事件发生之前孕育的一种状态。一般来说，人们在专注于某项事情时往往会忽略风险，即使意识到风险也宁可相信它不会发生，后果不严重，这就是侥幸心理。由于对事件发生的可能性怀有侥幸，对事件发生的后果怀有侥幸，因而往往会使风险演变成灾害甚至灾难。有些城市从地理环境上看不属于内涝易发的城市，从历史空间考量也不属于内涝灾害常现的地区，尤其是近年来主汛期降雨量与常年相较变化不大，极端天气出现得不多，极易形成内涝灾害不典型的印象，造成不会发生内涝灾害的假象，由此导致的直接后果就是思想麻痹，忽视对风险预防。对灾害的重视不够是灾害防治中最大的问题，最有效的改进方式就是提早做好前期防灾的准备，充分认识安全在城市发展中的重要作用，进一步增强风险意识，树立主动防灾的理念。
⒉将防灾理念纳入到城市总体规划之中。目前，我国城市规划主要是从城市居民的生产生活及经济发展的需要提出布局方案，很少从主动防灾的角度考虑城市防涝的要求。因为在一般人看来，城市灾害事件只是小概率事件，城市防灾规划也不能为城市本身带来直接的经济效益。但随着城市内涝的多发与频发，人们越来越认识到城市内涝的发生与城市建设规划缺乏防灾减灾的规划设计密切相关。防治城市内涝灾害，仅从排水及技术方法上着手不能从根本上解决问题，还应从城市最初的建设规划与布局入手，做到防灾规划与城市规划同步，从城市整体空间布局结构到规划的具体落实均应主动考虑城市的防涝要求。
（二）借鉴国外先进的管理经验
西方发达国家在治理城市内涝灾害的过程中积累了大量的经验，其先进的规划设计治理理念及治理技术值得我们借鉴。如德国致力于“城市基础设施建设”，美国的“雨水利用控制系统”，日本的“地下蓄水池”，波兰的“雨水花园”，“下凹式绿地”等都为城市防治内涝灾害提供了很好的借鉴。
⒈有计划地进行城市基本设施改造，促进城市标准化发展。随着城镇化的快速推进，城市建设“标准化”的议题亦越发紧迫。当然，“标准化”是关乎城市建设多维度的趋于科学化的合理预期。诸如标准社区、标准绿地、标准铁路、标准机场、标准公寓、标准市政、标准街道等等，而且每一个维度都有其具体的可参照的描述。从城市现状出发，在预防城市积水问题上应在标准市政、标准绿地、标准街道等方面进行规划设计。首先，对于新建、改建工程，以重现期为五年一遇标准进行排水管渠的规划设计，逐步提升城市排水管渠建设标准，增强城市排水系统的排放能力；其次，增设雨水收水口或改造雨水连接管等，以加快路面积水收纳和排放速度，缓解城市内涝压力；再次，结合道路大中修、地下管网改造等工程，有计划地进行雨污分流改造设计；第四，缓解地面硬化率。通过保护绿地与湿地，建造公园，开凿人工湖、排水沟渠设计规划等缓解地面硬化造成的排水压力。基础设施标准提升并不是城市标准化的全部，从基础设计规划入手，逐步在更高层面达到城市标准化建设要求。
⒉规划控制城市建设空间，合理利用雨水资源，促进城市生态化发展。城市生态化就是有效利用环境资源进行城市设计，建立高效、和谐、健康、可持续发展的人类聚居环境。据有关部门估算，全国２０％的城市雨水利用率即可增加４０亿ｍ３的可用水，相当于全国城市１０％的年总用水量。［４］雨水蓄存不仅能延缓径流形成，缓解城市排水管网压力，还有利于增加城市水资源量。从全国范围来看，大部分城市水资源相对贫乏，时空分布极不均匀，降水及径流的年内分配大多集中在６－９月。而雨水调节池的缺乏，雨水资源没有得到有效利用，也是大部分城市的常态。结合发达国家先进的雨水管理经验，我国应该在完善城市排水系统的同时充分考虑到雨水资源的潜在价值：一方面，设计开发地下空间，建造地下蓄水系统；另一方面，通过增加绿地面积，减轻雨水排放压力。西方国家普遍推行的“绿色屋顶”——铺设在建筑屋顶上的植物层，通过植物土壤的滞留和过滤作用，既减缓了流径屋顶的雨水流速，也过滤了雨水中的金属物质，是城市生态化的很好举措。如长春市园林部门在公路绿化带及一些公共绿地上铺设透水砖（可作为临时停车场）的做法值得推广，其不但增加了雨水吸收率，而且提高了有限城市空间的利用率。
⒊规划设计城市内涝灾害防治信息平台，推进城市智能化发展。当前，智慧城市的建设为城市内涝灾害风险防治提供了便利条件，而城市内涝灾害风险防治信息平台建设也将在一定程度上促进城市智能化的进程。首先，规划设计监测预警信息化平台。在排水口及排水管网安装水压、流速传感器及在下凹式桥洞安装水位传感器等智能化识别系统，可以为主管部门提供实时的排水信息及水位信息，为内涝灾害预防及应急救援响应等提供可靠的信息保证。其次，规划设计灾害信息共享平台。城市内涝灾害的防治不是单一部门可以应对的，日常的建设与维护就涉及建管中心、维管中心、规划局、水利局、公用局等多个部门的配合。在灾害发生后，更需要气象、公安、卫生、民政、消防等部门的相互协调和配合。因此，建立信息共享平台可以使各部门在第一时间获取灾情信息、资源分配信息，通过手机短信、广播、电视、电子广告屏、“智慧交通”平台等使公众在第一时间获知道路交通情况以及学校、小区等区域的受灾情况，以尽快采取措施或及时避让危险，避免生命财产受到损失。灾害信息共享平台可以解决现实中部门脱离、组织协调不力等问题，提高应急快速反应能力，减轻政府救援工作压力。
（三）构建以科学规划为设计基础，以科学管理为重点，以法律制度为保障的城市灾害风险防范体系
科学的规划设计应是与城市发展目标相吻合，符合城市发展规律，且与城市经济、社会、环境相协调的，也应是以公众的需要为出发点和归宿的，更应是依法进行建设和管理，科学、规范、长期、稳定的规划设计。
⒈提高城市规划设计的科学性。从我国防范城市内涝的现实需要出发，城市规划需要着重强调的是：首先，城市规划必须具有前瞻性，立足长远，能够超前引导城市建设；其次，城市规划必须坚持“以人为本”的理念，充分尊重城市建设过程中的主体——“人”的因素，充分认识到城市建设的出发点和归宿都是生活在城市中的人；再次，城市规划设计既要依靠专家的力量，还要有公众的参与，使规划更好地体现其延续性与动态性；第四，规划的编制内容与方法要充分体现可实施性及可操作性，关注总体规划与各专项规划之间的衔接与协调，强化战略性研究。只有这样，才能切实提高城市规划设计的科学性，使其成为为防范内涝灾害的前提和保证。
⒉在科学规划指导下加强科学管理。城市的全面发展除了要有科学规划之外，还必须依靠科学管理。科学管理应当在治理思维的前提下整合治理力量，首先要充分整合社会力量，发挥社会组织的作用。在社会建设过程中，社会组织一直是政府得力的合作伙伴。国内外大量的实践已经证明，在突发灾害应对中，社会组织发挥了不可替代的作用，尤其是当城市内涝风险具有经常性，防治城市内涝风险成为常态时，政府就不适宜独自承担防灾的责任，而应借助社会组织的协助功能，弥补政府在人员、机构及资源占有方面的不足。目前，社会组织无论在数量上还是在作用发挥上仍有较大的发展空间，尤其在防治城市内涝灾害的过程中，应着力发挥其行动迅速、动员广泛、服务专业、个性化强的优势，协助政府部门做好志愿者招募、公众抗灾技能培训、心理疏导、疏散受困群众等防灾、救灾工作。其次要引导公众参与防范内涝灾害。公众是城市内涝灾害重要的承灾体，在城市内涝灾害防治过程中却处于被动地位。为此，应破除来自于以下四个方面的参与阻碍：一是公众缺乏主动的参与意识，认为防灾减灾是政府的职责，与己无关；二是缺乏有效的参与渠道，象征性的参与降低了公众的参与热情；三是公众话语权被忽视，一些公众希望保留的、有利于防灾的绿地空间等逐渐在城市建设中消失；四是信息不对称，公众不了解城市内涝灾害信息以及风险区域。［５］
“治理”思维强调多元主体的话语权均等及利益协调，为公众平等参与社会监督及主动参加防灾减灾提供了保证。在城市建设中，凡是涉及到经济利益与公共利益相违背的事项都必须经过公众决策程序，没有得到大多数人赞成的决议不能通过。这样可以最大限度地保障公众的监督权与话语权，避免类似“蓄水池及排水沟渠被人为填埋，用于开发项目”等问题的发生。长春市规划局建立了“公示制度”和“公众参与制度”，对涉及市民切身利益的建设项目在审批前进行公示，使意见和矛盾暴露在行政许可之前，有效地防止了矛盾的激化。［６］此外，运用多种手段，激励公众“主动防水”，为减轻城市排水设施压力及环境压力发挥更大的作用。比如通过补贴、税收抵免等措施鼓励市民使用雨水桶、植树、在自家屋顶或菜园种植绿色植物等。
⒊用“法律制度”及“标准规范”保障城市内涝风险防范体系的构建。科学规划和科学管理的依托应以法治为基础，只有发挥法律体系的保障作用，才能有效、有序地加以落实和实施。法律标准规范为风险防治提供了可供参考的依据。《室外排水设计标准》规定，要保证城市的安全，不发生或减少内涝灾害，需要做好三个“防御系统”，即排水、防涝和防洪。由此可见，防御内涝的标准和城市排水标准是不同的，三个防御系统所发挥的功能也各有所长。在一些发达国家，防治城市内涝早已上升到法律的高度，而我国法律在防治城市内涝方面几乎还是空白。目前，一些地方“重地上、轻地下”以及忽视防灾基础性工作的现象与法律法规不够健全有一定的关系。所以，应尽早完善相关法律法规，详尽城市内涝防范治理措施，运用问责手段，把城市治理与防灾做为考核政绩的重要内容，把城市内涝灾害治理工作纳入法治的轨道。
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（责任编辑：牟春野）