石东洋，刘新秀
（山东省阳谷县人民法院，山东 阳谷 ２５２３００）
摘 要：实行主审法官责任制应赋予主审法官独立裁判案件的权力，由其对所审理的案件负责，改变“审者不判、判者不审”的审判分离现象，以有效去除审判权运行机制的行政化，提高法院的审判质量。同时，应加大对法官职业的保障力度，增强法官的主体地位，提高法官自身的职业荣誉感，使法官真正热爱司法事业；法官在行使审判权时要接受来自社会各方面的监督，通过司法公开，主动接受监督，以公开促公正，提升司法公信力。
关 键 词：主审法官责任制；主审法官；审判分离
中图分类号：Ｄ９２６．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０６－０１２３－０７
收稿日期：２０１４－０８－２７
作者简介：石东洋（１９８３—），男，山东临清人，山东省阳谷县人民法院法官，法学硕士，研究方向为裁判方法与审判理论；刘新秀（１９８６—），女，山东阳谷人，山东省阳谷县人民法院法官助理，法学硕士，研究方向为诉讼法学。
主审法官责任制是按照“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求，对审判权的运行方式进行的改革，目的是建立“权、责、利、能”相统一的审判责任制。这一改革实现了审理权和判决权的合二为一，保障了审理权和判决权的一致性，区分了司法行政管理权和司法裁判权，将司法裁判权赋予了主审法官，有利于实现司法裁判的职业化与专业化。
一、主审法官的司法责任界定
责任在现代汉语中通常有两种含义：一是分内应做的事，如尽责任；二是没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，如追究责任。［１］主审法官责任制所使用的责任也应该具有两种含义：一是主审法官在审理过程中的职权；二是主审法官在行使审判权过程中违反法律规定或者不当行使职权时应当承担的责任。
（一）主审法官的职责权力
主审法官责任制是通过让主审法官成为案件的责任主体，从而保证审判质量，提升审判效率。主审法官责任制是法院系统内部去司法行政化的改革，是对审判权运行的重新审视，目的是让“能者掌其权”，赋予主审法官独立的审判权。
司法机关及其工作人员行使的是国家的司法权，司法权是一种判断权，它以争端的发生为前提，在争端者的参与下，裁判者按照法律规定的条件和程序解决争端，实施法律。司法裁判具有被动性、多方参与性、中立性、公开透明性、亲历性、集中性、终局性等特征，其中司法的独立性特征最为重要。因主审法官代表法院进行司法裁判，因此应当具有独立地位，以保证司法权的中立性。主审法官在诉讼程序上享有诉讼程序的指挥权，负责组织合议庭成员和有关人员做好庭审准备及相关活动，主持庭审活动的权力；在案件评议阶段负责主持合议庭对案件进行评议，具有独立发表意见的权力，对案件事实认定的权力，法律适用的权力。对重大疑难案件和合议庭意见有重大分歧的案件，依照规定程序提交主审法官会议或者审判委员会讨论的权力；在案件结论形成后，主审法官具有制定并宣布裁判结论的权力即裁判文书签发权，其审理、裁判的权力不受法院司法行政管理权的限制。
（二）主审法官的应然责任
有权必有责，主审法官对所受理的案件行使司法裁判权，那么就要对承办案件的质量、效率、效果负全部责任。审判权是国家的基本权力之一，审判权具有与行政权相类似的属性，审判权的行使也可能侵犯公民的人身权益。弗兰西斯·培根说：“一次不公正的审判，比十次犯罪所造成的危害还要严重，因为犯罪不过弄脏了水流，而不公正的审判则败坏了水的源头。”为了保证案件审理的公平、公正，主审法官责任制必须明确法官的办案责任，严格责任认证和惩戒机制。因此，主审法官在审理案件的过程中应严格依照法律规定的条件和程序审理案件，遵守职业道德，遵守审判纪律，主动接受来自社会各方面的监督，对违反法律、违反职业道德和职业纪律的行为承担相应的责任。
（三）主审法官的职业尊严
任何权力的运行都必须有相应的保障机制，审判权的运行也不例外。在我国，司法权相对于立法权和行政权而言相对较弱，司法机关无法律的解释权，司法机关的人、财、物由行政机关行使管理权，司法机关和司法人员的独立地位无法得到保障，司法权的行使受到来自各方的干预，司法人员的尊严受到挑战，造成司法队伍的不稳定，导致相当数量的司法人才流失。因此，实现主审法官责任制改革，要完善司法人员分类管理，加大职业保障力度，提升法官的归属感和职业尊荣感，使之热爱司法事业，自觉担当，勇于负责。要尊重法官的主体地位，增强其自我管理意识，引导法官自我约束审判权力，自觉强化审判责任，主动接受审判监督，提升责任制度的执行力。［２］
二、主审法官责任制改革的理论逻辑
（一）主审法官责任制改革的必要性
目前，各国审判权运行机制追求的核心价值有两个：一是方便诉讼，二是提高效率。［３］在我国，法院“案多人少” 的矛盾突出，法院化解社会矛盾的效率底下，这都与审判权运行的高度行政化不无关系，进行主审法官责任制改革，去除审判权运行的行政化，是实现司法权运行机制“高效、便捷”核心价值的有效途径。
⒈裁判文书签发导致审判分离。审判分离严重背离了司法规律。我国的刑事、 民事、行政诉讼法塑造了基本符合司法规律的诉讼框架，体现了平等、中立、公开、对抗等诉讼原则。［４］但是，我国审判权运行的行政化色彩浓厚，各审判组织之间关系错位的现象十分严重，承办案件的法官或者合议庭主要负责案件的实体审理，案件作出最终裁判前往往需要向主管领导汇报，主管领导认为案件判决意见有问题的，则可以要求承办法官或者合议庭重新进行商榷，或者将该案件提交审判委员会讨论，审委会作出的案件决议，主审法官或者合议庭必须执行。案件审批制度的存在造成承办案件的法官或者合议庭无案件结果的最终决定权，法院的主管领导和审判委员会委员未参加案件的实体审理，案件的审理权和判决权分离，使得办案责任主体不明确。此外，由于法官的问责机制不够完备，有些案件的承办法官为了逃避责任，将本可独任审判的案件转为普通程序由合议庭审判，或者将不应由审委会讨论的案件提交审委会讨论，逃避错案追究的责任。这就导致承办案件的责任主体越来越模糊，司法裁判的结果无人负责，其后果是案件审理的质量下降，司法的公信力受到挑战。
⒉审级制度不合理，上下级法院的关系错位。科学的审级制度不仅有利于解决当事人之间的纠纷、吸纳当事人对社会的不满、维护社会的稳定，对于提高诉讼效率、提高司法公信力、加快民主法治建设也具有十分重要的作用。目前，我国除少数案件实行一审终审制外，绝大多数案件实行两审终审制，在两审终审之外还规定了审判监督程序。二审程序的存在是为了保证当事人的上诉权，审监程序的存在是为了实现对一审、二审程序的救济。二审程序针对的是法院尚未生效的一审裁判，二审程序启动后，二审法院可以自行审理也可以发回一审法院重新审理。审判监督程序针对的是法院已经发生法律效力的裁判，法院、当事人、检察机关均可启动再审程序，再审程序启动后对案件的审理可能按照一审程也可能按照二审程序进行，按照一审程序进行审理的案件，当事人可以上诉，按照二审程序审理的案件，当事人还可以申请再审。这就造成了审判程序的循环往复，一个案件在诉讼程序中反反复复，当事人无法得到最终结果。这不仅造成了审判资源的浪费，还导致法律的公正性受到质疑，法院的形象遭到损害。
法院在审理案件的过程中，有些承办法官将当事人矛盾比较激化的案件或者存在上诉、上访可能的案件直接向上级法院请示。此类请示案件中有很多都不是法律适用问题，而仅仅是存在上诉的可能，因承办法官不想承担案件责任而向上级法院请示，并将上级法院的答复作为案件处理的最终意见。这就使两审终审制变为一审终审，审级制度形同虚设。上级法院在工作中对下级法院审理的案件进行监督、指导，并对下级法院进行考核，因此，上级法院在对下级法院进行监督、指导时对下级法院审理的案件进行不当干预，造成了下级法院在审理案件的过程中不能独立行使审判权。
⒊地方行政机关的不当干预。法院的人、财、物由地方管理，受地方控制，法院的独立地位无法得到保障。因此，法官在审理案件的过程中就可能受到地方行政机关的不当干扰，造成其无法独立行使审判权，法院的裁判结果也无法赢得公众的信任。大多数当事人认为，要想获得公正的对待，通过诉讼途径是无法获得的，只能靠“缠、访、告”，只要领导重视了，案件的审理速度就快了，己方获得利益的机会就大，这种情绪和想法在一定程度上滋生了“找庭长、找院长”的病态诉求。
（二）主审法官责任制改革的可行性
主审法官责任制改革的目的是实现“由审理者裁判，由裁判者负责”，但其运行必须解决法官的业务素质、主审法官的选任、法官的任职保障、法官的物质保障及法官职务上的权利和义务问题。
⒈高素质的法官人员保障。主审法官以丰富的工作经验和较强的综合分析能力，面对错综复杂的案情和诉讼当事人的各种证据对案情进行合乎实际的判断，从而正确地认定证据和事实，并以法律为根据解决各种案件，承担案件处理正确与否的责任，因此，从主审法官所担负的责任看，在业务素质上应具有渊博的法律学识和娴熟的司法技能。［５］从２００３年起，律师考试改称为司法考试，担任法官必须通过国家司法考试并取得相应的资格证书。法官通过公务员考试进入法院工作，又通过司法考试和任前培训，使其基本具备了审理案件的业务素质。同时，各级法院也十分注重法官业务素质的培养，在日常的工作中要求法官加强理论学习，并通过建立案件集中讨论制度，设立法官论坛等各种平台提升法官素质。可以说，目前我国绝大多数的法官具备独立办理案件的能力，这给主审法官责任制改革提供了人员保障。
⒉严格的主审法官选任程序。从目前我国各地法院主审法官责任制改革的状况来看，虽然改革的模式不尽相同，但对主审法官选任思路大体相同，即在原来的法官队伍中选任有丰富办案经验、业务能力强的法官担任审判长，组织固定的合议庭成员开展庭审活动，大部分案件的裁判结果审批权由合议庭和审判长独立行使，只有少部分案件须由庭长、院长把关。主审法官的选任打破了原有的行政科层模式，打破了庭室界限，由具有审判资格的人进行竞争。这种去行政化的主审法官选任方式，有利于“正规化、专业化、职业化”法官队伍的建设，有利于增强法官自身的职业认同感、使命感和责任感。为主审法官责任制改革提供了实践经验。
⒊渐进优化的司法体制改革环境。自１９９９年至２０１３年，最高人民法院相继颁布了一系列的文件，制定了法官职业化改革的方向和相关制度、措施，并按“整体部署、分步推进、试点探索”的步骤，经历了改革法官遴选制度、实行法官员额制度、实行书记员单独系列管理制度、推行法官助理制度等各个互相联系的环节。［６］为实现“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，根据十八届三中全会的精神，法院、检察院的人、财、物已收归省级统管。这在相当程度上解决了市（地）、县级存在的影响独立审判的外部问题。［７］司法改革的外部大环境为主审法官责任制改革提供了空间。
三、主审法官责任制改革之实现机制建构
主审法官责任制改革的目的是实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，去除审判权运行的行政化色彩，让审判权的运行符合其自身的规律和特点。目前进行的主审法官责任制改革主要是选出部分精英法官组成审判团队，该团队的所有案件由该精英法官负责，因此要建立严格的主审法官责任追究机制，以保证审判质量。
（一）主审法官责任机制构建
⒈建立科学合理的法官综合考评机制。根据我国《法官法》和“三五”改革纲要的相关规定，按照当前理论和实践中较为统一的看法，法官司法绩效管理是指人民法院设立专门的考评机构，按照确定的考评原则、内容、标准、方法和程序，对法官的审判工作实绩、法学理论水平等方面进行调查并作出评估的体系。科学合理的考评有利于形成积极向上、公平合理、有序竞争的激励机制，激发法官队伍的活力，提高法官队伍的岗位责任意识和敬业精神。因此，法院在对法官进行业绩考核的过程中，一定要创设以人为本的业绩评价体系，通过司法化的管理与激励机制，促使法官公正、高效地办案。
审判工作是一种专业化、职业化程度较高的工作，具有自身特有的内在规律和特点。因此，对法官的考核也应当根据审判工作的内在规律和特点进行，如对法官审判质量、审判效率、庭审能力、诉讼调解能力、裁判文书撰写能力、疑难案件处理能力、化解重大矛盾纠纷能力、调研能力、综合素质及行政能力考评等内容。对法官进行考核目的是对法官进行更好的管理，通过考量法官工作的综合考评结果评价法官的思想品德、学识、审判业务知识及司法经验，将其作为法官评先树优、职务职级晋升、法官等级评定、确定法官待遇的重要参考依据。促使该考评机制能够从源头上调动和激发法官的内在潜能，使其成为充分释放法官潜能的有效手段。
⒉加强司法公开，完善主审法官履行职责的监督机制。法国著名哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。”［８］防止权力滥用的办法就是用权力约束权力。权力不受约束必然产生腐败。法院是保障人民权利的最后一道屏障，法院的职能是通过法官的工作来实现的，法院的权力是由法官行使的，主审法官责任制改革，将案件的审判权还给法官，法官可以独立行使审判权，法官在行使这一权力时必须受到相应的制约和监督，防止法官滥用职权。
主审法官责任制改革的目的是去除审判权运行的行政化和地方化，对主审法官履行职责的监督也应当符合审判权的运行规律。对主审法官履行职责的监督应当以“司法公开”为主要手段。司法裁判活动的公开、透明，是公众认知、评价司法裁判过程和结果的前提，也是公众对司法裁判过程和结果进行监督的重要途径，司法不公开、不透明，公众就无法对司法裁判进行监督，也就无法赢得公众对司法的尊重和信任。司法公开应当包括形式上的公开和实质上的公开。形式的公开是指审判过程的公开，包括庭审公开、执行公开、文书公开，实质的公开是裁判结论形成的公开。目前的审判公开体系正在逐渐完善，各级法院对审判过程的公开都十分重视，利用计算机、网络媒体等实现了审判公开，并取得了良好的效果。从实践过程来看，应当加大对庭审公开的力度，因为庭审是诉讼程序结构的中心，庭审公开可以保证法官在双方当事人的见证下，充分听取双方当事人的陈述，对对方提供的证据发表质证意见，从而辨别真伪、理清是非。
⒊完善主审法官责任追究机制。主审法官依法独立行使审判权就应对自己在审判活动中的所有行为承担责任。对主审法官的责任进行追究应遵照相应的制度和程序，对法官在审理案件中的不当行为予以分类，根据法官违反的相关制度处以不同的处罚，以保证法官能够廉洁司法，公正办案，防止司法腐败。笔者认为，根据法官违反的不同制度，法官应承担的办案责任包括：职业道德责任、纪律责任、行政责任、刑事责任、公众责任。法官在办理案件过程中违反《法官职业道德基本准则》的，应当承担职业道德责任，对于主审法官违反职业道德基本准则的责任追究，应由法院的纪检监察部门负责，对其责任的追究方式可以采用训诫、通报等方式。对于违反最高人民法院颁布的《人民法院工作人员处分条例》规定的，应当按照该条例予以惩处。对于法官在行使审判权时贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的应当追究其刑事责任。公众对法官的违法违纪行为，可以向法院和纪检监察部门反映，情况属实的，法官也应当承担责任。
（二）健全主审法官的薪资和任职保障机制
司法独立之所以得到较多的强调，是因为司法机构在进行司法裁判活动时极容易受到其他国家机构的干预，同时也因为法官很难摆脱外部对其职业所施加的影响和控制。［９］如果司法权不与立法权和行政权分离，自由也就不存在了。如果司法权与立法权合而为一，则是对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者；如果司法权与行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。［１０］司法人员的薪资被行政机关掌控，晋升渠道被地方组织部门掌控，任职得不到保障，要求其独立行使司法权无异于天方夜谭。
司法独立的核心是裁判者在进行司法裁判过程中只能服从法律的要求以及良心的命令，而不受任何来自法院内部或者外部的影响、干预或控制。［１１］法官独立进行审判需要两种制度体系的保障：一是保障法官的薪资待遇；二是保障法官的晋升渠道。这是法官职业化建设必须具备的基础性条件。目前改革的呼声甚高，但真正施行起来也是阻力重重，主审法官责任制改革突出的是法官的责任，明确的是法官的追责原则和机制，在工作难度大、工资待遇低、工作风险高的情况下，有些地方法官开始采取“走为上”的态度，脱离法官队伍。因此，司法改革应对这一现象予以重视。
⒈强化法官的职业尊严和地位。目前，我国法官的工资发放标准是参照地方公务员的工资标准发放的，法院的财政受地方财政的控制，法官的独立地位得不到保障。因此，法院的财政应当独立于地方财政，国家应提高法官的薪酬与办案经费，让其能够专注于公正的审理案件，不再为生计发愁，使优秀人才甘居其位、久居其位，使法官因从事该职业而产生自豪感，将该职业作为实现自身价值的途径。
⒉建立法官的任职保障制度。一是建立法官身份保障机制。我国《法官法》对法官职业身份作了专门规定，但由于我国的组织人事部门一直将法官作为普通公务员进行管理，故有关法官身份保障的规定并未得到很好的落实。因此，目前仍有必要在司法实践中进一步深入落实《法官法》的相关规定，即法官一经依法任用，除正常工作变动外，非因法定事由，非经法定程序，任何单位和部门不得以任何理由擅自将其免职、降职、辞退或者给予处分。二是完善法官晋升渠道。法官的晋升应区别于地方公务员，在中央和省两级分别设立法官委员会，法官委员会不受地方组织部门的干预，按照《法官法》等法律的要求对法官的工作进行考核，只要考核合格的就应当得到晋升。三是建立法官责任豁免制度。借鉴英美法系的法官豁免制度，法官的正当职务行为不受责任追究。法官对于自己在司法审判过程中依法实施的行为、发表的言论和判决的结果享有不受指控和法律追究的权利。四是完善法官职业安全保障制度。建立法官职业安全保险制度，对法官因职务行为可能遭受的意外伤害购买保险，同时，对进入法院的当事人进行安全检查，严禁携带任何危险品进入法院。
（三）完善回避和审判管辖制度
根据自然正义的法则，任何人不得做自己案件的法官，这是设计回避制度的理论基础。为了能够公正的审理案件，我国诉讼法规定了法官的回避制度和审判管辖制度，但我国现行的回避制度和管辖制度本身存在着一定缺陷，即无论是单个法官回避还是法院整体或者法院全体法官退出案件的审判，都没有以“可能影响案件的公正审判”作为制度设计的理论基础，也都没有将保证被告人获得公正审判作为制度建构的主要目的。［１２］法官回避制度和变更审判管辖制度的设计是为了保证裁判者的中立性和无偏私性，使裁判者能够在控辩双方之间保持不偏不倚，从而保证案件审判的公正性。因此，我国回避制度的设计应当以“可能影响案件的公正审判”为判断标准，而不是在“足以影响案件审判时”法官才进行回避，在控辩双方提出回避申请后，审判人员应当自行回避，避免当事人对案件的公正审理产生怀疑。对于与本院的院长、副院长或者是审判团队中的审判长具有利害关系的案件的回避，应当适用法院回避和审判团队回避制，确保裁判者的中立地位。
变更案件的审判管辖权在某种程度上与回避制度一样，也可以保证案件审判者的中立性。法院在某些情况下也需要“避嫌”，对于在当地舆论压力较大的案件及当地党政机关过于干涉的案件，法院可以选择将该案件移送其他法院管辖，以保证案件的审判不受社会舆论的影响和当地党政机关的干涉，从而保证案件审理的公正性。
法官责任制是司法责任制的重要内容，是深化人民法院司法体制和工作机制改革的着力点和关键环节。建立和完善法官责任制，能够有力地推进人民法院各项改革措施的贯彻落实，也是防范冤假错案、实现司法公正的重要举措。主审法官责任制改革明确了案件承担责任的主体，追究法官的责任首先要赋予法官权力，为保证其独立行使审判权应建立相应的制度保障，同时应完善其责任追究机制，真正做到“能者掌其权、有权必有责、用权受监督、履职的褒奖”。
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（责任编辑：王秀艳）