梁芷铭，罗福勇
（钦州学院法律与公共管理学院，广西 钦州 ５３５０９９）
摘 要：本文从我国县级政府行政成本控制存在的问题出发，分析了县级政府行政成本增长的原因，并从规范公务消费的管理机制、控制政府规模、提高决策水平和推行行政透明化四个方面提出了完善我国县级政府行政成本控制的建议。
关 键 词：县级政府；行政成本；控制
中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０４－０００１－０５
收稿日期：２０１４－０８－２６
作者简介：梁芷铭（１９８１—），男，广西玉林人，钦州学院法律与公共管理学院副教授，高级职业指导师，硕士，研究方向为政府行为与政策分析、公共治理与媒介传播；罗福勇（１９７９—），男，仫佬族，广西罗城人，钦州学院法律与公共管理学院讲师，硕士，研究方向为政府行为与政策分析。
基金项目：本文系广西高等学校优秀中青年骨干教师培训工程资助成果，项目编号：ＧＸＱＧ０２２０１４０６２；钦州学院科研项目“协同治理视角下地方政府管理创新研究”的阶段性成果，项目编号：２０１４ＸＪＫＹ－５５Ｂ；钦州学院“党的十八大精神”专项科研项目“社会管理创新与民主法治建设——基于‘五位一体’总体布局的理论考察”的阶段性成果，项目编号：２０１３ＳＢＤ００１；广西高校“党的十八大精神研究”专项课题“网络时代社会管理创新研究”的阶段性成果，项目编号：ＤＳＢＤ１３ＹＢ０４４；广西教育厅科研项目“区域经济合作中的政府法制协调与创新”的阶段性成果，项目编号：２０１１０６ＬＸ５３９。
县级政府是连接中央政府、地方政府和乡级政府的重要纽带，是关系整个国民经济和社会发展的基础性行政区域。县级政府是贯彻和执行国家大政方针政策的主要机构，因而县级政府行政成本控制问题引起了学界的关注。虽然现阶段学界在行政成本增长的原因以及如何控制行政成本问题上已形成了很多共识，但其大多数是着眼于中央政府的宏观性行政成本控制的研究，对县级政府行政成本控制问题的研究则相对较少。
一、我国县级政府行政成本
控制存在的问题
政府行政成本问题是政府职能转变和确定政府职能边界的经济本质，是最本质的因素。县级政府在目前行政层级架构中处于基层、前沿的独特位置，并具有事权财权不对称、机构规模上下左右对齐设置等特殊性，由此导致了许多县级政府行政成本超过县级财政支撑能力的刚性增长局面。
（一）财政供养的人员数量多
从行政成本构成来看，行政成本包括人员经费和日常公用经费两部分，因此，影响行政成本的两大主要因素是：人员成本和公务成本。其中，人员成本包括公务人员的招聘、录用、工资福利、培训等支出。［１］人员成本高的主要原因是人员数量多，而因人员数量多所导致的各项开支也会相应地增多。虽然，县级政府在行政管理上不断地进行了改革和创新，尽可能地控制政府各部门人员的数量，然而，因现阶段我国与之相关的法律法规尚不健全，且行政事业单位部门划分和公务人员编制并没有完全纳入法制化管理的轨道，机构数量虽然有所减少，但“吃财政饭”人员的实际数量并没有减少，事业单位接纳了很多从行政单位精简出来的人员，所以政府的行政成本消耗状况并没有从根本上得到改善。其中，更严重的是领导的岗位设置还没有切实可行的法律依据，导致领导比例过大，不但副职领导数量多，而且还有与副职同级的许多虚职。财政供养的人员越多，县级政府的财政负担就越重，因而导致每年的财政缺口逐步扩大，而且经常发生工资拖欠的情况。由于财政吃紧，使国家推出的增资政策难以落实到位，行政事业单位人员的收入始终处于最低水平。
（二）公务消费高
除了人员成本外，对县级政府行政成本产生影响的还包括公务成本。公务成本包括办公费、通讯费、交通费、差旅费、会议费、招待费等。公务成本高主要体现在三个方面：第一，办公经费浪费现象严重，日常的办公经费从表面上看对行政成本的消耗不很明显，但背后却隐藏着巨额的行政成本。如一些县级政府机构新建了办公大楼并设置很多专人办公室，造成了严重的行政成本浪费现象。由于缺乏成本意识，很多电器如空调、电脑、打印机等在无人使用的情况下不关掉电源，造成了用电成本的增加。第二，交通经费主要表现为公务用车数量多。每年将用于公车维修及燃油的费用加在一起，３－４年就可以与购车费用相当。此外，县级政府机关拥有数量众多的专职司机，其工资和福利的支出也增加了政府的财政负担。第三，差旅费支出大。差旅费本应是公务人员因公务出差所产生的费用，而实际上只有少数是真正的因公务出差，许多“因公”出差往往是以学习考察为名，行观光旅游之实。近几年，一些县级政府又把这种变相旅游的地点转向了红色革命纪念地，以学习为借口掩盖变相的旅游。此外，还有各种各样说不清的费用以及账面下隐藏的过度消费和由公变私的个人消费。这些不符合规定的费用支出被披上了“合法”的外衣，使得县级政府行政成本居高不下。
（三）机构设置繁多
庞大的机构设置必然会增加人员的配备，由此也造成了政府财政的重负。由于机构设置过多，很多部门很难有效地发挥其应有的职能，如某县级政府与农业有关的部门就有很多，如农业办公室、农业局、水利局、林业局、畜牧局、农机局、扶贫办、粮食局、特产局等。这种体制在某种程度上有助于农业和农村经济的发展，但是在市场经济条件下必然会产生政出多门、审批程序多、行政效率低等问题。遇到有利事项，每个部门都争相越权、揽权；面对困难事项，各自回避，争相逃脱，推卸责任。这不仅有损政府形象，还会造成各个部门之间协调成本的增加，从而带来人、财、物等资源的严重浪费，造成行政成本的再度提高。
（四）行政决策失误
行政决策失误会造成行政资源的严重浪费和行政成本的急剧增加，从而不利于社会经济的发展。目前，县级政府行政决策出现失误的现象还时有发生，其主要原因是政府的行政决策不是从公众利益和客观实际出发，不讲科学，不讲民主。此外，行政决策的成败与否与行政领导的素质和能力高低有关。如果行政领导处理复杂问题的能力不强，认知水平有限，就很难找到解决问题的突破口，很难作出科学有效的决策。在县级政府中，有些公务人员的学历较低，而稳定的工作又容易使公务人员养成懒惰的习惯，他们自认为工作轻松，不需要学习。长此以往，在社会不断发展的条件下，他们的认知能力就会落后，在面对问题时很难做到科学决策。因此，一些行政领导由于能力所限，常常导致在行政决策中出现偏差或者是错误，造成不必要的资源浪费。［２］
二、我国县级政府行政成本增长的原因
（一）思想观念落后
近年来，从医改、房改、车改、“红色旅游”到实行“阳光工资”，大多都是由公务人员优先享受，而且职位级别越高享受的待遇越好。因此，使得很多人都争相挤进行政机关，从而出现了财政供养的公务人员不断增多的情形。在经济不发达的县域，人们认为“吃财政饭”才是最可靠的保障。这种“官本位”思想一方面影响了人力资源的合理分配，另一方面也造成了公务人员数量的增加，给行政成本控制带来了压力。思想观念落后还体现为行政人员成本意识的缺乏。如在机关单位中，经常会召开一些没有实际意义的会议，对电脑、电话机、打印机等办公用品更换频率过高，公车私用、公款吃喝、公款旅游等消费较多，对办公设施不爱惜而造成的损坏，等等。
（二）管理制度不完善
首先，现行的政府财务预算制度不够完善。完善而科学的财务预算制度是行政现代化的重要标志，也是规范行政成本的好方法。而在县级政府中，这种预算制度普遍存在着缺陷和漏洞，主要表现为体系不够完善、分类不够合理、报告不够清晰等，这就很容易造成“外行看不懂，内行看不清”的局面，而且预算资金的分配和使用的不公开，也使监督陷入困境。其次，行政监督制度存在缺陷。目前，县级政府监督体制实行的是“双轨制”，即监督机构不仅受上级领导，还要受同级党委和政府的领导。这种决策权、执行权和监督权三权合一的监督体制使得监督机关在多数情况下只能服从于同级党委和政府，很难实现真正意义上的监督。 此外，县级政府的监督机制缺少规范性和权威性，由于行政支出项目没有合理的标准，导致监督缺少法律依据，同时政府行为的不透明性也让监督难以实施。
（三）职能、机构、人员结构的设置不科学
首先，表现为政府职能的设置不科学。长期以来，政府过多的微观经济干预使其未能真正将职能转变到为社会提供公共产品和服务方面。由于县级政府的各行政部门之间的职能划分的不明确，导致了县级政府各部门对其职能认识的不清楚，以至于各部门之间缺乏分工与合作，权责不明、交叉行政、业务重叠的现象普遍存在。政府职能设定的混乱必然会造成政府机构的膨胀和混乱，这一方面增加了政府机构之间的协调成本，另一方面又导致了行政效率的下降。其次，表现为政府的层级结构设置的不科学。我国县域行政区划分过密，部门分工过细，管理幅度较小，尤其是西部地区，地广人稀，县级政府数量多，规模小，难以形成行政管理上的规模效应，使得人均管理经费不断增加。第三，表现为政府人员结构的设置不科学。虽然经过多次机构改革，但由于在人员分流上采取离岗退养、停薪留职、带资离岗创业等“明减暗保”措施，有的部门把从行政机关“精简掉的人员”转移到事业单位，导致了“吃财政饭”的人员有增无减。其结果是该精简的机构不仅没能得到有效的压缩，而且还影响了人员的流动性，造成人员结构的不合理。［３］
（四）行政决策缺乏科学性
受管理不善、制度缺陷以及行政人员水平较低、决策的透明度不高、公众参与性较差等原因的影响，县级政府行政决策失误的现象时有发生。因行政决策失误造成的行政资源浪费也导致了行政成本的大幅增加。主要体现在以下两个方面：一方面是在行政执行的过程中造成的浪费。由于行政审批手续繁多，行政执行过程漫长，部分公务人员就借此机会相互串通勾结、拉拢关系，这样不仅滋生了腐败现象，也增加了行政成本，还导致行政决策失去了其内在价值；另一方面是县级政府行政决策滞后造成的浪费。在遇到突发事件时，只有迅速做出决策，才能妥善有效地解决问题。而县级政府做出的行政决策往往要“慢半拍”，大多是在事态严重的情况下才想方设法使损失降到最小。行政决策的这种滞后性不仅致使决策失去了应有的效力和权威，还造成了公共资源的浪费和行政成本的增长。［４］此外，由于行政决策失误造成的浪费具有隐蔽性，难以准确计量，因而体现为无形成本增加。而无形成本又加大了政府成本投资额度。
三、加强我国县级政府行政成本控制的对策
在控制行政成本方面，虽然许多县级政府都采取了一些措施并取得了一定的成效，但依然存在一些问题，为此，可以从以下四个方面加大我国县级政府行政成本控制的力度。
（一）规范公务消费管理机制
降低公务消费的关键就在于使公务消费规范化、公开化、透明化，在于使公务消费受到法律约束，从细节上减少行政成本，从制度上约束公务员的腐败行为。为此，一是要加强办公费管理，严格控制办公用品的购买和使用。办公用品按部门领取，由主管人员保管；每月按提交的办公用品需求计划购买，避免不必要的库存；做好办公用品发放记录，避免浪费。二是要加强交通经费管理。逐步建立健全规章机制，对公务车实行编制管理，严控公车数量，根据公务车数量拨付经费，没有纳入编制的公车不给予经费拨款；对公车维修、加油、保险做出统一的管理规定，切实降低公车消费标准；与此同时，加强公车维护、更新以及报废的管理。三是加强对差旅经费的管理。缩小差旅费的报销范围，对领导干部因公出国的经费做好标准化管理，出差费用要列支在预算表中，在一般情况下，超过预算的部分一律不予报销；制定差旅费的标准，对于临时出差或者集体培训的也要定出标准，实现定点住宿；通过招标的方式确定就餐地点，出差费用标准以就餐地点为准，在特殊情况下需要到别处住宿的，依据目的地住宿标准上限以内凭据报销，到没有定点饭店的地方出差，住宿费按所在地开支标准上限以内凭据报销。此外，要对业务招待费实行定期公开制度，每一季度要在政务公开栏上公布招待费的总额以及支出明细，以便接受各级纪检、监察审计部门和社会的监督。
（二）精简政府机构，控制政府规模
控制政府规模，最直接的方法就是科学设置政府机构。具体而言，一是尽量加大机构的整合力度，对职能相近、业务范围趋同的机构能够合并设置的尽量合并，由一个大部门来管理。二是继续推行行政审批制度改革。以行政审批程序的减少降低行政成本。三是控制公务人员数量。一方面，加强对政府机构和人员编制的管理；另一方面，实行绩效考核制度，将行政管理成本纳入到绩效考核之中，即将行政成本占ＧＤＰ的比重、占财政收支的比重和行政成本增长率等作为绩效考核的指标，与个人消费直接挂钩，从而有利于培养公务员的成本意识，降低行政成本。［５］此外，可以尝试改革公务员终身制的用人制度，借鉴西方国家公务员制度中的公务员合同制和临时聘任制。
（三）提高行政决策科学化水平
行政决策科学化能降低行政成本，减轻国家财政负担。各级政府应努力实现决策的科学化、民主化，实施决策失误问责制，提高决策能力，降低行政决策失误的概率，以此来减少行政成本方面的投入，提升决策管理层的管理水平和综合素养。应根据经济和社会发展的需要，按照职位特点和有关要求，有计划、有组织地对公务人员进行培训和教育，建立优胜劣汰的竞争机制，提高公务人员的知识更新和专业技术能力、业务能力以及专业素质。这样，才能为高水平的行政决策提供人才保障，从而有效地控制行政成本。
（四）以发展电子政务实现行政透明化
电子政务是完善行政管理方式、以高标准实现政府高效协调运转、促进行政现代化的纽带，是控制行政成本的有效途径。因此，我国各级政府应以发展电子政务实现行政管理透明化。各级政府应引进先进的管理方式，从随意行事转向依法办事，从权力行政转向法制行政，使行政决定、行政监督、行政处罚等各项活动都有法可依。通过建立相应的政务公开制度使政府做到决策公开、过程公开、结果公开；使公众通过参与行政监督，对政府的基本开支有一定的了解，知晓公共利益的实现过程。
此外，还要加强对财政预算的约束，划清预算外和预算内资金的界限，做到先收后支，量入为出，自求平衡，略有节余。
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参考文献
［１］罗文剑，陈东有．县级政府行政成本影响因素二维解析［Ｊ］．当代财经，２０１２，（１２）：３７－４６．
［２］刘桂芝，张赫，韦红云．县级政府管理创新的财力保障：相关性与对策思路［Ｊ］．管理世界，２０１３，（０３）：１７２－１７３．
［３］曹欢．县级政府行政成本探析——以重庆市Ｘ县为例［Ｊ］．重庆交通大学学报（社会科学版），２０１２，（６）：５８－６１．
［４］谭桔华．降低县级政府行政成本［Ｊ］．国家行政学院学报，２００５，（０２）：２６－２９．
［５］陈国权，毛瑞福，徐露辉．论县级政府行政改革的战略选择［Ｊ］．公共管理学报，２００６，（０４）：８１－９６．
（责任编辑：牟春野）