廖振民
（中共钦州市委党校，广西 钦州 ５３５０００）
摘 要：大部门制是深化行政体制改革的路径选择，但由于地方政府体制机制创新滞后，使得其与大部门制改革的现实要求相脱节。为此，推进地方政府大部门制改革的着力点在于：再造执行流程，强化部门合力，扩大社会监督范围；转变政府职能，调整政府机构，深化行政问责机制，建立协同机制，完善绩效评估机制，培育干部队伍，规范公共财政支出，形成合作文化。
关 键 词：大部门制；地方政府；机制创新
中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０５－０００７－０６
收稿日期：２０１４－１２－１２
作者简介：廖振民（１９７８—），男，壮族，广西永福人，中共钦州市委党校讲师，管理学硕士，研究方向为行政管理、公共经济、政治理论。
党的十八届三中全会提出要“积极稳妥实施大部门制”。［１］从政府权力运行机制来看，大部门制不是简单的机构精简与合并，搞形式意义上的超级大部制，而是在政府部门精简、职能转变、运转高效的基础上，实现政府权力运行机制的相互制约与相互协调。［２］因此，在当前全面深化行政体制改革的新形势下，按照精简、统一、效能的原则，积极探索地方政府体制机制创新，以适应有机统一的大部门制改革的发展要求，是稳步推进地方政府大部门制改革的着力点。
一、机制创新：推进地方政府大部门制
改革的关键环节
大部门制是推进地方政府治理现代化的一种可行的行政管理模式。大部门制与传统官僚制的政府部门相比，在政府机构设置上能够有机整合政府职能，使其统一行使相关行政管理权，有利于增强地方政府的宏观管理、战略规划和政策协调等方面的治理能力。因此，推进地方政府大部门制改革，是从制度层面对地方政府机构的权责配置进行全面的整合和规范。自２００８年以来，为有效推动大部门制改革，中央和国务院颁布了一系列政策法规，如《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案》、《主要职责、内设机构和人员编制规定》等。然而，到目前为止，地方政府大部门制改革并未取得预期的成效。
从地方政府的改革实践来看，改革的决心相当大，但政策法规在现实运行过程中却难以落到实处。其根源在于改革的重心只局限于宏观层面的体制调整，忽视了微观层面的机制创新。也就是说，地方政府大部门制改革在具体运行中由于机制运作不畅、机制创新滞后而出现了一系列问题。例如：部际竞争的内部化与部门的“合分困境”等问题，就是因为运行机制的缺陷而造成的。因此，推进地方政府大部门制改革的关键环节在于机制创新。
目前，理论界已有不少学者注意到了机制创新的重要性。例如：周志忍认为，在高度复杂化的社会中，政府部门的职权界定日趋困难，从部际协调的角度来看，关键的问题在于部门间的协调配合机制。［３］施雪华、孙发锋认为，推行大部门制改革，新建立的大部门或重组合并的大部门，从部门内整合的角度来看，需要先建立相应的内部协调机制。［４］熊文钊认为，从分权监督的角度来看，政府机构内部应实现决策与执行职能相分离的分权监督机制。［５］但总的来说，如何有效推进地方政府大部门制改革中的机制创新还有待于深入、全面的探究。
二、机制创新：推进地方政府大部门制
改革的作用
从上述分析来看，机制创新是推进地方政府大部门制改革的着力点。它具有推进地方政府大部门制改革向深层次突破的动力、保障、规制和修正等方面的作用。
（一）机制创新是推进地方政府大部门制改革的动力
机制创新的关键在于形成长效的部门合作机制。然而，长期以来，地方政府部门分割、职能重叠、政出多门的问题依然普遍存在。虽然通过大部门制改革可以将不同的部门整合起来，但这种整合由于外在的制度约束而产生的被动式驱动力时常会导致政府部门结构的“碎片化”。因此，建立政府部门间的合作关系才是解决问题的关键，才是形成长效的部门合作机制的驱动力。其不仅有利于构建政府部门间的协调机制，产生内在激励和自觉动力，也有利于从被动合作转变为主动合作。
（二）机制创新是推进地方政府大部门制改革的保障
构建政府部门间的合作与协调机制是推进大部门制改革的目标导向。从体制改革角度来看，大部门制以行为结果为导向监督政府部门间的合作绩效，是一种事后惩戒的结果治理模式，具有滞后性的特征，难以有效保障政府部门间的合作。而从机制创新角度来看，它注重从行政过程对政府部门合作关系的运行状况和具体环节进行监督。因此，通过全过程监督大部门制的实际运行，机制创新可以有效控制影响部门间合作的相关变量，降低部门间冲突的危害性和大部门制的运行成本。换言之，注重过程监督的机制创新，更有利于提高行政效能。
（三）机制创新对于推进地方政府大部门制改革具有规制作用
随着政府与社会关系的不断调整，与之相适应的政府部门结构不可避免地会出现“职责缝隙”。因为政府部门间的权责配置本身即存在一定的“缝隙”，而且还会随着社会生活的不断变化而处在不断变动之中，这也正是大部门制改革的一个盲点。大部门制主要是从体制改革出发，注重制度建设，从静态角度规范和约束部门间的合作关系，难以及时、有效地满足政府职责变化的需求。因此，机制创新可以有效弥补大部门制改革产生的“职责缝隙”，促进部门间形成制度化的沟通与协商，从而优化政府部门结构。
（四）机制创新对于推进地方政府大部门制改革具有修正作用
由于大部门制注重体制改革，忽视机制创新，使得政府机构改革陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的改革逻辑之中，导致了大部门制改革存在片面性。正是因为机制创新缺位，才使得大部门制改革未能有效解决其中出现的具体问题。所以，机制创新在推进大部门制改革中具有修正和补充作用，它揭示了体制改革在制度实现层面存在的机制缺位现象，需要通过建立健全机制，明确改革方向，推进政府机构改革。
三、推进地方政府大部门制
改革的现实困境
地方政府大部门制改革在一定程度上解决了部门间关系不顺、行政能力低下、行政职能碎片化等方面的问题。然而，由于现实中存在的不确定性因素的干扰，使得地方政府大部门制改革中的机制创新还面临一些困境。
（一）推进地方政府大部门制改革有待于创新执行职能
执行职能创新不足或者说执行职能的有效性不足，严重阻碍了地方政府大部门制的改革与深化。地方政府在推进大部门制改革的实践中，由于执行职能的有效性不足，致使有关政策法规的执行面临诸多阻滞。国际经验表明，大部门制有效运行的前提和基础是政府的决策与执行职能的适度分离。但长期以来，由于没有明确划分地方政府的决策与执行职能，使得决策权与执行权都由政府部门掌控，从而导致了执行过程的部门化倾向。这就产生了一个悖论：大部门制旨在协调部门间关系却陷入了部门化执行的怪圈。
（二）推进地方政府大部门制改革有待于建立协调机制
由于地方政府部门之间尚未建立起高效的协调机制，因而部门间的“权责壁垒”障碍将会长期存在，地方政府部门结构的“碎片化”问题也就无从解决。［６］当前，为了解决政府部门间权责不清、职责重叠、政出多门等问题，地方政府通常会成立跨部门的议事协调机构来处理政府工作，但其覆盖面和作用有限，仅是对政府部门结构的“修修补补”，自然难以形成政府部门间高效的协调机制。同样，在政府部门间的利益关系、权责关系上，就会导致利益分配与职责分工失范，从而使得大部门制意图通过机构整合来实现地方政府部门间的协调困难重重。
（三）推进地方政府大部门制改革有待于强化监督机制
由于大部门制改革是地方政府部门间关系的重大调整，也是地方政府部门权力分配的“重新洗牌”，因此，大部门制改革必然会受到地方既得利益关系者的干扰。换言之，如果没有可靠的监督机制为大部门制改革提供保障，那么大部门制改革必然会陷入困境，转变政府职能、加强社会管理、提高公共服务的效果就会受到限制，［７］使集中更大权力、更多利益的地方政府大部门制改革面临更强大、更难约束的“部门本位主义”的障碍。
（四）推进地方政府大部门制改革有待于健全协同机制
随着社会主义市场经济的不断完善以及经济社会的快速发展，社会公共事务的复杂性和多变性使得地方政府单靠自身力量难以有效、妥善地应对，同时还会因为“政府失灵”而损害地方政府的形象和公信力。因此，在地方政府大部门制改革中，健全政府与市场、政府与社会等多元主体之间合作治理协同机制是十分必要的。例如食品安全问题，除了政府部门的法定监管之外，市场、社会、公众以及媒体等多元力量同样是不可或缺的。再如：对企业的不道德牟利行为，应通过强化企业的社会责任意识来规避。另外，社会组织中的行业协会通过自律和外部监管，可以与政府监管部门形成多重科学的监管体系。但目前政府部门与企业和社会组织的协同机制尚未建立， 所以，二者之间难以形成合力。
四、机制创新：推进地方政府大部门制
改革的思路
地方政府要解决好职能交叉、权责脱节、多头执法等问题，应立足机制创新，从再造执行流程、强化部门合力和扩大社会监督范围等方面继续推进大部门制改革，实现向有限政府、服务政府、责任政府和法治政府的转变。
（一）再造执行流程
目前，大部门制改革主要是通过职能整合来解决地方政府部门间的组织结构问题，如职能交叉、政出多门等，但它会陷入“分久必合，合久必分”的改革困境。因为仅凭职能整合难以实现地方政府部门之间的有机协调，只是对原来不同职责的部门进行体制性合并，并在原有的权责配置体系基础上进行调整，而地方政府部门间的权责分工配置体系的惯性已形成了机制性的部门权力与利益，即“权责壁垒”。［８］所以，从根本上讲，职能整合是不可能实现地方政府部门间的有机协调的。因此，要转变从体制角度进行职能整合的思路，也就是说，要从机制角度进行流程再造，其中执行流程再造是前提和基础。为此，地方政府部门的权责配置、工作环节与工作流程要围绕执行机制再造进行，即再造“整合资源、集约办公、共享信息、治理源头、政出一门”的执行流程。
（二）强化部门合力
由于“权责壁垒”的客观性，使得地方政府部门间“各自为政”的现象依然存在，由此也导致了地方政府部门间围绕资源与权力展开了激烈的竞争，严重地影响了地方政府部门间的有效合作。因此，要使地方政府部门在明确职责分工的基础上形成利益共识，必须加强政府部门间的合作，发挥大部门的合力作用，这样，才能提高地方政府的整体性能力。例如通过构建“一站式”的服务平台，加强地方政府部门间的合作就是很好的例证。
（三）扩大社会监督范围
地方政府存在部门主义、政出多门、权责不清等问题，其原因在于监督机制的缺失。而公开政务信息，扩大社会监督范围是推进地方政府大部门制的根本举措。为此，地方政府部门应进一步公开决策过程的相关信息以及部门权力运行过程中的具体环节，为扩大监督范围奠定基础。例如：加强和引导公众参与地方政府部门的绩效评估，提高公众参与政府绩效评估的比重，并对地方政府各部门进行满意度测评，对于公众不满意的部门限期整改等等。
五、机制创新：推进地方政府大部门制
改革的路径
（一）转变政府职能
在计划经济时期，政府包揽一切，无所不能；在计划经济向市场经济过渡转型时期，以经济建设为中心，过分强调市场的作用，忽视社会公平、正义与和谐，致使地方政府行为边界模糊。而作为现代政府，面对效率、责任与公平问题，应全面加强地方政府履行公共职责的有效性、公平性和公正性，［９］建立健全公共治理结构。所以，地方政府应加快转变职能，从根本上解决其“越位”、“错位”、“缺位”、“不到位”的问题，由局部性职能转变向整体性职能转变，切实有效地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四大职能，使经济与社会、文化的可持续发展统一协调起来。
（二）调整政府机构
职能与结构是政府治理的行为方式与组织框架，二者紧密联系，相互依存。因此，地方政府的行为规范、职能转变有赖于理顺部门关系、优化组织结构。地方政府应从市场与社会的治理领域中脱离出来，进一步提高社会管理水平，加强公共服务建设，通过调整政府机构，适应社会管理和公共服务的需要。［１０］调整政府机构是转变政府职能的外在特征，它可能超前职能需求，又可能滞后职能需求，但它必定会随政府职能的变化而变化，以适应职能的动态变革，或维持职能的相对静态稳定。可见，地方政府大部门制改革就是地方政府机构从综合到细分、再从细分到综合的有序变革过程。
（三）完善行政问责机制
完善地方政府行政问责机制，就是要建立健全“有权必有责、有责就必问、有错就必纠”的监督机制，要按照“责、权、利”一致的原则，尽可能地杜绝“权大于责的滥用职权，责大于权的有心无力，权责无控的贪污腐败”现象。同时，不断加强行政问责文化建设和相关配套制度建设，如信息公开制度、绩效评估制度、人员奖惩制度等。应通过整合监督资源，创新监督机制，不断完善地方政府行政问责机制。
（四）构建协同机制
在社会主义市场经济中，充分发挥市场与政府的作用，关键在于政府与市场、政府与社会之间应形成有效的良性互动关系。因此，推进地方政府大部门制改革，必须建立政府与企业、政府与社会之间对话合作的协同机制，加强沟通，形成合力。比如公共产品和公共服务的供给，政府只是重要的供给主体，而不是唯一的主体，并且政府提供公共服务和公共产品并不意味着一定是自己生产。西方发达国家的发展经验表明，由其他组织来生产公共产品可能更有效率，政府只需要通过招标采购或特定委托等方式来购买包括企业、社会组织在内的各种组织生产的公共产品和公共服务，即制定公共服务应达到的标准，对供给的产品与服务的效率、质量和效益进行全面考核，以此支付费用，并把考核结果作为续买这种产品与服务的依据。
（五）完善绩效评估机制
市场、社会、公众参与政府绩效评估是推进地方政府大部门制改革的关键。为此，市场、社会、公众应共同参与地方政府大部门制改革。而作为参与者，其有资格和责任来评价地方政府的行为效果和效率并形成强大的制约和监督力量。与此同时，地方政府内部应建立刚性的评估流程，以保障公众的知情权和评估权，从而真正实现地方政府绩效的客观评价与持续改进的目标。
（六）加快干部队伍建设
规范化的干部队伍是地方政府履行职责的人力资源依托，是推进地方政府大部门制改革的人才支撑力量。其中干部队伍的年轻化和高素质化是必然趋势。通过公开招考、民主选举等方式，既有利于干部队伍的新老更替，也有利于吸引高素质人才。但同时，在加快干部队伍建设的过程中，地方政府应拓宽公众进入政府机关的渠道，避免裙带关系或“近亲繁殖”现象。
（七）规范公共财政支出
规范公共财政支出，就是为稳步推进地方政府大部门制改革提供重要的财力支撑，推动体制机制创新和管理方式的改进，使生产投资型财政向公共服务型财政转化，完善公共财政转移支付制度，提高财政税收平衡经济发展与公众收入的调控能力，把更多的公共财政资金倾斜到公共服务方面，将更多的公共资源投放给基层农村、后发展地区和困难群众。同时，依法界定地方政府投资主体和投资领域，增强公共财政的透明度和约束力，规范地方政府的投资行为、收支管理与采购活动，使公共财政的财源“取之于民、用之于民”，以保证公众享有当地经济发展带来的收益。
（八）形成合作文化
推进地方政府大部门制改革，还应解决政府部门以及大部门内设机构之间的博弈问题。获得政府部门及其公务员的大力支持，是大部门制改革得到有效推进的关键所在。因此，必须形成部门之间的合作文化，采取多种方式和手段增进部门合作，如构建制度化、法治化的协作机制，以增强部门以及内部机构之间的沟通与配合，使改革对象愿意接受短期内某些利益可能受损的现实，消除其对改革的抵触情绪和抵触行为。
综上所述，稳步推进地方政府大部门制改革是我国行政体制改革的重要内容，其突破口不是权力的收放、机构的增减、人员的多少，而在于地方政府体制机制创新。换言之，稳步推进地方政府大部门制改革，就是要解决隐藏在政府改革背后的利益问题，协调好地方的多元利益需求，达成不同群体间利益的平衡。
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参考文献
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［６］［８］张翔．职能导向论：地方政府机构改革的逻辑导向［Ｊ］．云南社会科学，２０１１，（０５）：２４－２８．
［７］［１０］潘小娟，吕芳．改革开放以来中国行政体制改革发展趋势研究［Ｊ］．国家行政学院学报，２０１１，（０５）：１７－２１．
［９］吴丽娟．我国行政体制改革的历程、困境与路径优化［Ｊ］．青海社会科学，２０１２，（０６）：３８－４２．
（责任编辑：高 静）