王金秀
（武汉大学政治与公共管理学院 湖北·武汉）
摘要：财政支出绩效评价是公共部门预算绩效评估制度的重要组成部分，结合财政支出绩效评价的相关理论，以2012年山东省农产品质量安全示范县创建项目为例，从绩效目标设定、制度与组织、绩效评价的指标等方面对财政项目支出绩效评价作了实证案例分析。目前我国各地方政府在开展财政项目绩效评价的实践中取得了一定的成绩，但是问题也是不可忽视的。
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关键词 ：财政支出；绩效评价；财政项目支出
一、引言
20世纪70年代以来，伴随着新公共管理运动的兴起，西方各发达国家相继掀起了加强财政支出绩效评价改革的热潮，英国、美国等国家在绩效评价制度、指标体系、结果运用等方面积累了丰富经验，形成了比较成熟的财政支出绩效评价体系。
随着我国社会主义市场经济的不断完善以及公共财政框架的逐步建立，财政支出绩效评价体系作为公共部门预算绩效评估制度的重要组成部分，已经成为财政改革所面临的一项重要课题。财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。从评价对象上看，财政支出绩效评价包括财政支出项目、单位、部门和财政支出综合绩效评价。参考财政支出绩效评价概念，可以将财政项目支出绩效评价定义为运用量化的评价指标、方法、标准等，对财政项目支出的计划、实施及目标完成情况等进行的综合考评，并以此来衡量和评判财政支出项目的经济性、效益性等。
二、支出绩效评价的实证分析
1．财政支出项目介绍
为提升农产品质量安全整体水平，2012山东省决定开展省级农产品质量安全示范县创建项目，通过竞争立项方式在全省范围内确定了部分畜牧大县、蔬菜大县和渔业大县并在技术推广、标准化建设等领域给予各示范县一定资金支持。示范县建设资金主要来源于山东省财政对每个示范县200万元的补助以及各项目市县级财政部门安排的农产品质量安全专项资金。
山东省农产品质量安全示范县创建项目的总目标是显著提升各县域质量安全生产水平。通过以县为单位集中建设、整体实施、规模推进，进而实现标准化生产水平明显提高，全县80%以上相应产品基地实现标准化生产等五项具体目标。
2．财政支出项目绩效评价的实施
在该项目实施两年以后，为规范和加强农产品质量安全示范县建设资金管理，全面了解项目建设和管理情况、资金到位与使用情况，总结经验、发现问题，持续改进工作，进一步提高项目管理水平和财政资金使用效益，并为今后财政资金安排提供参考依据。2014年11月，山东省决定对该财政支出项目开展绩效评价。
（1）项目绩效评价的制度与组织。2012年山东省农产品质量安全示范县创建项目的制度依据主要为《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[ 2011] 285号）、《山东省省级财政项目支出绩效目标管理办法（试行）》（鲁财绩[2014]2号）等有关规定，《关于组织申报2012年山东省农产品安全提升工程项目的通知》和项目实施方案、项目批复文件、预算调整文件等相关资料。根据相关规定，该项目支出绩效评价工作由山东省财政厅会同省农业厅、省海洋与渔业厅、省畜牧兽医局组负责实施，成立4个绩效评价小组，分别到各项目县进行实地考评。
（2）项目绩效评价的指标体系。2012年山东省农产品质量安全示范县创建项目绩效评价量化指标体系由4项一级指标、18项二级指标、6项三级指标构成。其中，一级指标项目计划完成情况由县级质量安全监管平台等4个二级指标构成，总分20分；资金与项目管理由资金投入、资金投入等5个二级指标构成，总分30分。值得注意的是，该部分的二级指标又细分为了6个三级指标，是唯一具有三级指标的模块。项目建设目标完成情况由质量安全追溯体系建设等5个二级指标构成总分35分，在整个量化体系中占最大比重。项目实施效益有社会效益、生态效益等3个二级指标构成，总分15分，在整个指标体系中比重最小。
（3）项目绩效评价的方法和流程。绩效评价采取项目县自评和省里评价相结合的方式。第一阶段项目县自评，各项目县填写项目绩效评价量化指标表和资金到位与使用表，形成书面自评报告。自评报告包括项目建设实施、项目完成、支农资金整合、项目资金管理和项目实施效果等5个方面的内容，并将项目完成情况与建设计划进行对比分析。第二阶段是山东省财政厅、农业厅的评价。成立4个绩效评价小组，分别到各项目县进行实地考评。通过查阅资料、座谈交流及现场调研等方式，对计划完成情况、资金与项目管理、建设目标完成情况、实施效益等4个方面的情况进行评价。其中，财务专业人员对项目计划完成情况、资金与项目管理等进行评价，相关专家对项目建设目标完成情况和项目效益进行评价，项目管理人员则负责综合项目财务和业务评价情况，全面收集专家意见建议，汇总形成初步评价结论，反馈给项目单位并由其盖章确认。根据评价情况计算各项指标平均得分，汇总得出综合评价分，形成绩效评价结论。
3．对财政支出项目绩效评价的分析
首先，从绩效目标的设定来看确定了总体目标和具体的目标，对于具体目标也有具体的数据来衡量，但不足之处在于目标没有体现阶段性。
其次，从项目绩效评价的制度和组织来看，《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[ 2011]285号）等有关规定为该项目的绩效评价提供了制度依据。但是在制度依据中最上层的规范性文件只有财政部颁发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，该办法还未上升到法律高度，这使得财政项目支出绩效评价工作缺乏统一的法律约束和保障。
该项目支出绩效评价工作成立了4个绩效评价小组，分别到各项目县进行实地考评。省里各部门、各县市的积极执行以及绩效考评小组的成立为此次项目绩效考评工作提供了强有力组织保障。但是该是项目实质是由各级政府各部门进行的绩效评价、缺乏会计师事务所、资产评估机构等专业的社会中介组织的加入，绩效评价工作的科学性和效率性有待进一步提高。
再次，从项目绩效指标体系来看，该项目设定的项目计划完成情况、项目县项目内容完成情况、资金与项目管理情况、项目建设目标完成情况、项目实施效益等4个一级指标紧密围绕着实施该项目的目标展开，对每个一级指标又用了若干个二级指标来解释细化。总体而言，该指标体系较好的体现了财政支出投入、过程、产出、效果四个环节，有利于绩效评价工作的展开。但是，该绩效评价指标体系三级指标过少，而且缺少对指标解释的解释，至于评价的标准也没有说明。
三、基于案例对我国地方政府财政项目支出绩效评价改进的政策建议
1．继续强化财政支出制度和组织建设
财政项目支出绩效评价涉及面广、部门多，建议设立省级财政支出绩效评价工作领导小组，由省政府领导领衔，相关职能部门领导参加。与此同时，各级财政部门相对固定专门部门和人员负责绩效评价工作的实施、指导和监督工作。在以后的项目绩效评价中可以尝试聘请会计师事务所、资产评估机构等社会中介组织加入绩效评价工作或采取直接委托第三方进行绩效评价的方式，还可以搭建大专院校、科研院所、社会公开招募专家为补充的多层次的专家队伍。在全省范围内逐步形成由省政府财政支出绩效评价工作小组领导下的财政部门、各职能部门、中介服务机构、专家队伍等组成的财政支出绩效评价组织体系。
2．建立健全财政项目支出绩效评价方法和指标体系
鉴于我国财政支出绩效评价工作起步晚且比较复杂，因此，“适合采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般、由共性指标到个性指标逐步展开”。其次，结合实际情况，在进行财政项目支出绩效评价工作时，依照绩效目标的实现程度确定评分标准，明确各类支出的绩效目标、评价指标和评分依据，通过实践不断加以补充完善，分类设立评价指标库，形成完整的评价方法和指标体系。
3．推动绩效评价结果的应用
绩效评价不是目的，结果的应用才是关键。管理过程中，重视绩效评价结果，加快制定绩效评价结果应用管理办法，对结果运用的范围、程序、权限做出具体规定，将绩效评价结果作为下一年度预算安排的重要依据，及时调整财政资金支出方向、优化支出结构，发挥绩效评价对财政资金的跟踪作用，提高财政资金使用效益。
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参考文献
1．孙君涛．财政支出绩效评价的理论与实践．河南大学出版社，2008．
2．郭平等．多层次、立体的财政支出绩效评价指标体系构建研究——以中部地区某市新农合医疗基金项目绩效评价为例，湖湘论坛，2011.
3．张震，天津市财政项目支出绩效评价研究，天津大学硕士学位论文，2013.
（责任编辑：王文龙）