林瑞琴
（福建省热带作物科学研究所财务科福建·漳州）
摘要：随着国家财政对科研事业单位资金投入的不断增加，加强廉政风险防控机制建设是科研事业单位发展的必然要求，也是亟待解决的问题。本文分析科研事业单位廉政建设存在的问题及其原因，提出加强廉政风险防控的对策，为有效地保障科研事业单位安全使用资金，防范舞弊和预防腐败提供参考。
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关键词 ：科研事业单位；内部控制；廉政风险：防控机制
财政部2014年1月1日颁布施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，目的是规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，最终目标是有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。十八大以来，查处了一些在争取项目资金过程中造假、套取经费的舞弊行为，2014年10月止，在海南、天津、山东、福建四地就有5所大学7名教授套取国家2500万资金被查；8名科研人员弄虚作假套取国家科研经费被依法查处，科研经费沦为“唐僧肉”。廉政风险防控机制是科研事业单位内部控制的重要内容，它们之间存在密不可分的关系。随着国家对科研经费投入的不断加大，由于工作职责、思想道德、制度机制和外部环境等方面原因，科研单位可能发生不作为、乱作为等一系列廉政风险行为，因此，探索科研事业单位内部控制及其廉政风险防控势在必行。
一、当前科研事业单位廉政建设存在的问题
从财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，可以看出在科研事业单位所掌握的权力受到制衡和监督仍然很薄弱。许多科研单位不重视内部控制建设，审计部门没有对内部控制中的廉政风险防控机制进行日常维护，审计部门独立性不足、人员素质不高，与纪检监察部门存在职能冲突，两者缺乏沟通，得不到理解，内部审计与纪检监察两者没有形成互动，缺乏协调配合。科研事业单位廉政风险防控制机制还存在诸多亟待解决的问题，如：单位负责人权力范围没有科学界定，权力过大，事事把关，廉政风险防控意识薄弱，没有对舞弊行为负责，科研经费违法成本低；领导干部对廉政风险防控机制建设认识不到位，对财经制度的学习消极应付；廉政风险防控制度建设不够科学、合理，制度执行缺乏严肃性；内部审计部门没有相对独立性、权威性，事业单位内部监管机制缺乏独立性和公正性。
二、科研事业单位廉政建设存在问题的原因
（1）科研事业单位负责人的权力没有受到很强的约束，违法成本低。科研事业单位负责人都是专业技术人员，注重科研成果与创新，对他们的权力范围没有明确规定，单位的“一把手”对科研经费实行财务“一支笔”，结题不结账，剩余经费沉淀。科研事业单位对科研经费制定的相关规定过于粗放，对科研经费的管理实行“课题制”，赋予单位负责人支配课题经费时有很大自主权，他们普遍认为课题经费是单位所有，上级主管部门或者其他部门无权过问。单位负责人的权力过大，对于廉政风险防控机制的建设抱着无所谓的态度，不能有效地防止腐败。比如，省厅的下属科研单位的科研管理办法在项目申请、审批、使用、结题等方面缺乏可操作性，无法为内部审计提供依据；主管部门制定的项目经费管理制度强调的是课题负责人的学术道德层面，而非法律层面，也没有具体的处罚措施。
（2）科研事业单位领导对廉政风险防控机制的建设不重视，被动应付。单位负责人对财务与会计工作不够重视，把财会部门当做“钱袋子”，对财经法规及有关纪律知之甚少，相关部门极少组织针对单位负责人及课题负责人财务法律法规知识等方面的培训。一些单位领导认为财经法规都是会计人员的事，认为科研人员能够积极做好课题，科研能够出成果，成果能够推广到社会就行。由于科研经费管理松懈，违法成本很低，科研经费时常被科研项目负责人私自占有，致使廉政风险防控效果不佳，对科研活动健康发展产生巨大的负面影响。
（3）廉政风险防控制度的设置不健全，科学化管理水平不高。科研事业单位人员致力于科研项目的研究，对单位内部控制各项制度缺乏深入研究分析，如科研经费预算管理、收支业务管理、政府采购管、资产管理、建设项目管理、合同管理、财务制度、公交车使用制度等，制度设置不健全。科研单位科研经费在预算编制时，主观性和随意性强，没有完善的支出制度与绩效评价指标，难以评价科研经费的使用效益，使内部控制各项制度与廉政建设检查考核相脱离，影响廉政风险防控机制的执行，财政资金的安全使用得不到保障，不能有效地防止腐败。
（4）科研单位内部控制监管机制缺乏相对独立性，内控监督流于形式。由于科研单位人员注重专业技术研究，行政后勤人员编制有限，审计机构及人员有的合并在会计部门，有的合并在纪检监察，独立设置内部审计部门很少；有的单位审计人员形同虚设，从未对财务与经济责任进行审计，不能发挥其应有的作用。另外，事业单位的纪委纪检部门的权限在单位负责人之下，监察人员不敢查、不敢管，经常大事化小、小事化无，助长了“吃回扣”等违法现象，占用了科研经费，导致了科研经费监管不到位。
三、加强科研事业单位廉政风险防控的对策
科研事业单位要把预防舞弊和腐败危害行为降低到最低限度内，需构建有效的廉政风险治理环境，主管部门对下属科研单位建立具体的制度；定期对廉政风险进行评估，以便识别潜在的舞弊行为和损失；建立舞弊检查技术，对拟提拔的领导进行背景调查、对离职人员进行访谈、正确评估绩效奖励等，以便预防失败而产生的风险；建立报告流程，推动和鼓励举报者，及时发现舞弊和腐败的潜在行为；设立独立的和有权威性的审计部门，监督舞弊与腐败行为。
（1）明确单位负责人的权力范围，对单位负责人的权力进行分解。按照《会计法》和《内部控制基本规范》的规定，单位负责人是事业单位财务与会计工作的第一责任人。在科研事业单位，对单位负责人的权力进行科学界定、对权力进行分解，对项目资金、财务处置、人员使用、物资采购、基建建设、机构设置及特殊情况下处置权都必须有明确的规定，建立权力与责任追究制，权力运作失误时既要追究当事人的直接责任，也要追究单位负责人的领导责任。对项目经费、物资采购、建设维修项目、公务招待费、公交车使用、人事招聘等这些容易滋生腐败的工作环节，由一人负责变为多人负责，由一个部门负责变为多部门交叉负责。
（2）加强廉政风险思想教育，开展反舞弊培训，提高认识。首先，主管部门、监察部门经常组织单位负责人进行财务法律法规等方面的培训，加强单位负责人的廉政风险防控意识，单位负责人与课题负责人签订廉政承诺书，课题结题时以承诺书与财务科核算；其次，定期更新有关反腐培训，教育员工如何识别可疑的舞弊行为及舞弊的后果。组织全体干部职工观看廉政教育的影片和廉政教育基地，制定奖惩措施；第三，聘请高级会计人员做财务知识专题讲座，强化思想教育，激发科研人员的工作热情。
（3）规范各项制度，完善廉政风险防控机制建设。科研事业单位应根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》制定各项制度，包括财务管理制度、学习制度、国有资产管理制度、公车使用制度、职工考勤制度等。设立内部授权审批制度，明确各岗位相关人员的责任，建立重大事项集体联签制度、授权批准制度、独立稽核等。完善不兼容岗位相互分离的货币资金管理制度和重要岗位轮岗制度。严格执行《政府采购法》和主管部门制定的国有资产日常管理条例。根据财政及相关部门的规章制度，及时修订本单位的财务管理制度，严格规范审批程序。财务人员依法依规审核原始单据的合法性、合理性与真实性。建立科研经费管理制度，年终实行预算考核，加强预算管理，提高预算执行的效率；对科研项目经费进行全程监管，每半年进行课题检查，严格经费报销程序，项目负责人实行“一岗双责”的制度。建立科研用房等基建的管理制度，事业单位要对基建项目进行议事决策、项目实施、款项支付、竣工决算、审计相分离。在科研事业单位，科研项目经费的使用及基建是最容易产生腐败的地方，这两项制度应该严格按照财政部规定的各项法规执行，才能有效的防范舞弊和预防腐败。
（4）建立廉政风险持续跟踪监管机制，完善内部控制评价体系。科研事业单位应按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，建立独立的审计部门，推动内部控制工作日常监督，把科研、财务、审计、纪检等部门结合起来，形成廉政风险防控综合监管制度。科研单位上级主管部门的纪检监察部门对所属的事业单位的人员招聘、财务、基建、政府采购等环节进行监管，督促事业单位的领导廉政为公。事业单位要建立网络监管机制，上级财政部门对预算编制、资金的使用进行监控，对事业单位的资金使用实行动态实时监管，使资金更合理用于科研项目的研究。科研单位需引入第三方评价，建立社会评价机制，采用定期与不定期征求意见，不记名问卷调查和群众评议等方式。对于出现廉政风险防控机制执行不到位行为，层层追究有关负责人员的责任，把权力配置、行使、监督相互分离，把廉政风险防控融入科学研究工作上，有效促进单位领导廉政和勤政。
（5）事业单位的审计部门应检查和评价单位各项制度的风险范围来协助防范舞弊和预防风险。审计部门应定期或不定期检查单位内部各项管理制度的执行情况，以及关键岗位及人员的轮岗情况，及时发现问题，并提出改进措施。审计部门设立举报热线，建立由审计部门负责人进行管理的有效的举报案件管理程序，同时，提高审计人员的政治素养、审计业务水平、审计法规素质，增强服务意识，也是强化审计部门权威性的有效举措。审计部门应进行事前、事中、事后的舞弊检查，如采购制度、基建招投标制度、国有资产的管理制度等各项制度检查情况作出评价，及时纠正潜在的舞弊行为，做到单位各项制度健全、程序合法合规。事业单位建立审计结果公开制度，把审计结果纳入干部人事档案作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，以提高内部审计部门的权威性和独立性。
科研事业单位单位内部控制与廉政风险防控机制两者密切相关，廉政风险防控是实行科研事业单位内部控制的目的，内部控制是实现廉政风险防控的主要措施，内部控制规范为实现廉政风险防控提供有力的依据。科研单位重视内部审计在内部控制评价与维护方面的作用，使内部审计与政府审计配合，发挥内外联动作用。加强干部职工的政治思想修养及廉洁自律教育，把廉政风险防控意识渗透到每一个职工，推进科研事业单位防腐倡廉，促进科研事业单位稳步健康发展。
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（责任编辑：刘海琳）