杨家曦
（云南金马机械总厂 云南·昆明）
摘要：本文从政府基金的发展现状和性质特点出发，分析政府引导基金（母基金）及新兴产业创业投资基金的政策依据及实施框架，对政府基金在运作、管理过程中存在的主要风险进行了分析，并提出打造基金统一运作平台、建立一体化金融服务体系，完善监督约束机制，建立社会效益与经济效益相结合的激励机制和加强相关配套政策措施等建议。
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关键词 ：政府基金；运行模式；风险
一、政策背景及发展现状
通过设立政府引导基金或创业投资引导基金来吸引社会资本，支持新兴创业型中小企业发展，是近年来我国地方政府的普遍举措。2008年10月获国务院批准并以国务院办公厅名义发布，由国务院办公厅转发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发[2008]116号）出台后，各级地方政府设立引导基金及规范运作有了操作指南。自此，国家与地方政府设立创业投资引导基金成为热潮。
截至2014年底，仅就新兴产业创业投资基金而言，在全国29个省（区、市）共设立213只，规模达到570亿元，引导带动地方政府、社会资本等投入3000亿元，中央财政资金实现了杠杆放大效应，扶植创新型企业约3000家。然而，在取得以上成绩的同时，基金运作中存在的问题也不容忽视，由于运营主体不规范、不专业，导致部分财政资金长期闲置。
今年初国务院常务会议研究决定，大幅度增加国家新兴产业创业投资引导基金的数量和规模助力国家实体经济创业、创新和产业升级。会议明确，中央基建投资、中央财政战略性新兴产业发展等专项资金将合并使用，发挥政府资金四两拨千斤的杠杆作用，吸引有实力的企业以及金融机构等社会民间资本，形成总规模400亿的新兴产业创投基金。
在这一背景下，基于政府引导基金和新兴产业创业投资基金科学管理、规范运行的视角，分析政府引导基金和新兴产业创业投资基金的政策依据及实施框架，对政府引导基金运作中存在的主要风险及成因进行分析，具有重要意义。探索提高政府引导基金的资金使用效率和规范性的途径，成为各级政府以及各级政府引导基金管理机构普遍关注的问题。
二、政府引导基金（母基金）及创业投资基金的宗旨及运作框架
1．政府引导基金（即母基金）的运作框架
政府引导基金作为母基金，一般可以通过阶段参股、融资担保、跟进投资及其他方式来运作，本身不直接从事创业投资业务。是由政府设立的政策性基金，按市场化方式运作，宗旨是引导社会资金进入创业投资领域，发挥财政资金的杠杆放大效应，来扶持创业投资企业的发展。其运作方式如图1。
2．政府新兴产业创业投资基金的定位及实施框架
（1）政府新兴产业创业投资基金的定位。政府创业投资基金是按照“市场运作、政府引导、规范管理、鼓励创新”的原则，中央财政引导资金与地方政府资金、社会资本共同发起设立，存续期一般7-10年，主要投资于战略性新兴产业和高技术产业领域处于初创期、早中期的创新型中小企业。随着企业发展壮大，适时通过公开发行股票上市（IPO）、并购或股权转让等方式，实现出资人投资退出并获得收益。
立足拓展直接融资渠道，发挥创投引导资金“四两拨千斤”的作用。中央财政引导资金通过参股创业投资基金方式，积极引导地方政府资金、社会资金参与创业投资，有效带动社会投资机构、银行等金融机构的投向，实现“四两拨千斤”的杠杆放大效应。
（2）政府新兴产业创业投资基金的实施框架。新兴产业创投计划的中央财政引导资金委托专业管理机构代行出资人职责，参股设立的创业投资基金由专业管理团队按市场化方式进行管理，政府部门不得干预其日常投资运营和管理。面向创新型中小企业，专业管理团队利用其市场、技术、管理等方面优势量身定做增值服务，全面协助被投企业提升自主创新能力、资源整合能力、市场融资能力、营销管理能力和战略发展能力，完善治理结构，促进创新优势转化为现实生产力，实现共同成长。新兴产业创投计划参股基金的管理框架如图2所示。新兴产业创投基金实行市场化运作、专业化管理，收益分配实行先回本后分红。
三、政府引导基金存在的主要风险
1．政府基金管理办法不够完善
（1）全国很多地方政府都先后出台了地方性的政府基金的管理办法，但是普遍都欠缺因地制宜的制度设计，应当依据引导基金的不同种类来制定不同的、规范的、全面的、操作性强的管理办法，缺乏科学明晰的绩效评价标准，导致存在引导基金的运作、管理情况不佳的状况。
于2008年10月获国务院批准并以国务院办公厅名义发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发[2008]116号）出台，全国各省、自治区、直辖市引导基金的发起设立及规范运作有了操作指南。该“指导意见”中参股阶段的规定，引导基金不参与子基金的日常管理，不能成为第一大股东，认购比例一般不超过25%，仅是充当出资占股角色。实际操作中，大多数引导基金均贴近这一最高标准，出现了同质化的现象。但是我国各地区创业投资环境和产业经济并不平衡，在发展优良地区（如上海，北京），这样的实际出资比例超过了创业企业的预期；而对于那些欠发达地区（如云南），出资比例往往达不到创业投资机构的预期，从而导致了合作的失败。本文建议应根据各地区自己的创业投资环境，确定适合的比例或者政策规定，不应完全同一。
（2）股权投资政府引导基金存在约定固定的回报率的做法，有名股实债的嫌疑。为了有效解决以下问题，因此明确要求“引导基金应以独立事业法人的形式”设立是非常有必要的：一是引导基金的设立、运营的宗旨是不以营利为目的，属于政策性范畴的政府基金，而并非是商业性质的基金，有必要明确引导基金的“事业”性质。二是必须赋予引导基金独立法人资格，从而独立地对外行使权利并承担义务和责任。三是为了将引导基金纳入公共财政体系，也有必要明确其“事业”的性质。
目前，已成立的政府引导基金多数都委托给政府部门下设的事业单位或者是国有公司。这样政府引导基金的投资回报会直接影响到该单位的利润收益，他们在寻找创投基金时除了考虑风险、项目基本情况、政策扶持范围的同时，还有一个重要考虑事项，即能够得到不低于银行同期贷款利率的固定回报率。但是所投基金的合作协议如果明确约定固定收益率，且该收益与所投项目的实际财务经营状况无关的，就有名股实债的嫌疑。
2．多层代理结构，委托人对代理人监控不足
（1）在对基金管理公司的选择过程中，作为政府引导基金受托管理方即事业单位的管理主体，负责引导基金的日常管理，具有明显的行政色彩，不具备专业的投资、金融知识，不具备资本运作能力，难以辨识优秀的社会基金管理公司，给引导基金的规范运作带来很大困难和风险。
（2）政府基金受托管理的事业单位或国有企业职能受限、投后管理执行难。政府引导基金通过事业单位作为受托管理方，必须保证政府基金整个资金在使用过程中的安全性，防止企业资金使用不规范导致国有资产流失。但在云南省九只政府引导基金的投后走访中不难发现，基于“政府不能不预，但干预不能过多”的原则，在政府创业投资基金的投资项目遴选程序中，政府委托的事业单位虽然作为基金合伙人之一，具有一票否决权，但仅局限于审核所投项目的合规合法。
第一，由于两者的信息不对称，政府在整个过程中处于信息弱势地位，即使通过第三方律师事务所或会计师事务所进行尽职调查，也很难全面了解政府引导基金所投私募基金或创投基金所投项目企业的全面情况，这样引导基金在投放过程中的投资风险大大增加。
第二，由于参股企业过多，管理任务繁重，且政府管理部门的人员编制不到位，部分是仅由1名在编人员兼职代管，政府引导基金或创投基金大多由政府受托管理部门的下属事业单位作为出资人进行基金投资运作，仅依靠股东身份，难免遇到部分企业不予配合、管理难，执行难的问题。
第三，部分基金还存在间接投资，即通过政府引导基金或创投基金投资某公司，再由该子公司投资到目标项目，甚至更长的投资链，简单通过政府引导基金或创投基金的资金往来无法掌握所投项目的情况，虽然政府引导基金或创投基金的政府受托管理方有知情权，有权获得基金管理社会机构将提供给投资决策委员会成员或者基金相关权力机构相同的项目材料，并有权提出质询，但是完全依靠基金的社会管理团队提供信息，政府基金的投后管理将难以开展。
（3）受托管理国家创业投资基金社会基金管理公司只投入少量资金，且缺乏对管理公司的约束考核及绩效评估，基金的资金安全存在风险，国有资产的保值增值缺少保障。受托管理国家创业投资基金的社会基金管理公司一般只规定该机构实际出资额不低于基金发行总规模的1%。无论该基金投资的项目发展如何，该管理机构负责引导基金的日常管理与运作。而且在项目的选择上占有主导优势，一般项目投资决策委员会成员一般由基金合伙人会议推荐，社会基金管理公司决定，基本上有一半成员是基金的社会基金管理公司的人，项目的选择上基本由社会基金管理公司决定，政府受托管理方只是对项目是否符合相关法律、法规、托管协议等政策进行审核。因此，基金的投资去向可能是社会基金管理公司的关联企业，甚至是社会基金管理公司的全资子公司。这样的话不能体现出财政出资对民间资金的引导作用，形成新的不正当垄断，资金的安全及国有资产的保值增值问题没有切实保障，缺乏对管理公司的约束考核及绩效评估，
四、思考与建议
l．打造基金统一运作平台、建立—体化金融服务体系
（1）一方面为了使有限资金的使用效率及效益更大的发挥出来，应对目前多头管理、各自为政的局面做出适当的调整，由统一的平台进行统一管理，有利于落实中央财政扶持政策，整合省级财政资金，形成合力，并积极吸纳、引导社会资本壮大充实引导基金和创投基金的资金池。另一方面为了增强各类创业投资引导基金及专项资金的联动性、保证运作方式的一致性、提升基金管理的专业性，建议成立统一的承接平台和受托管理机构，将各级创业引导基金和专项资金进行统筹管理。
（2）通过统一平台的搭建，解决创业投资领域人才失灵的现状，有效提高引导基金的运作和管理水平。政府引导基金的运作不同于一般的行政管理和投资营运活动，从事这一领域，应当具备深厚的道德修养、专业素养以及丰富的经济管理和金融知识。搭建统一的平台，有利于培养这样的专业人才。因此，应大力选拔、培养合格的政府引导基金运作管理人才，建立了一支专业的管理团队，使得基金管理工作更加专业、规范、高效，解决创业投资领域人才失灵的现状，有效提高引导基金的运作和管理水平，以此来促进政府引导基金这一项工程的顺利开展。
2.完善监督约束机制
（1）采用公开招投标方式选择专业基金管理公司。政府将引导基金通过下属事业单位委托给社会上专业的基金管理公司运作，并签署委托协议，整个过程应通过公开招投标，严格审查社会上的基金管理公司的资质和经验，杜绝暗箱操作和独断专行。
（2）建立健全政府基金运行过程中相关事项披露制度。建议公开政府引导基金选择投资合作的创业投资子基金的标准，项目甄选方式和遴选程序，基金的收益分配方式，“母基金及子基金”的资金来源和资金规模，创业投资基金投资的企业项目情况如投资的产业领域和地域、被投项目企业的发展等，政府资金的退出方式和退出收益等。以上有关内容必须按规定程序，保证不泄露合作创投机构、子基金、投资企业的商业机密前提下，通过期刊杂志、互联网络、报纸等公众媒体向社会公开。引导基金信息建立健全披露制度，需要不断地完善和规范信息公开制度，有效监督和约束运作过程中的关键环节，应成为政府引导基金管理机构强制性的法定义务，从而更好地保障公民的知情权。
（3）保证投资管理、决策过程科学民主。引导基金的投资管理应当建立专家组和评审委员会独立评审、理事会独立决策、事业单位管理三者主体独立执行的机制，并建立评审、决策与方案实施公示制度。首先，建议评审委员会成员由政府部门相关的人员、风险投资行业协会自律组织的代表以及社会或高校专家组成，所有参与的成员人数总和必须是单数且必须遵循回避原则。另外，应以行业自律组织的代表和专家为主要成员，这部分的参与人数应达到参与评审总人数的半数以上。其次，理事会根据评委会结果，对引导基金投资合作的创业投资子基金进行独立表决，独立决策，行使引导基金的法人权益并承担相应的义务。
（4）明确监管职能，各负其责。银行作为引导基金的资金托管机构，政府引导基金的资金交给银行托管，签订托管协议，银行根据出资到位情况、投资计划和引导基金政府受托管理事业单位的指令，采取阶段评估基础上的分批放款方式；财政部门对基金预算进行审查，将其纳入公共财政考核评价体系；引导基金的政府部门受托管理方，必须保证引导基金资金安全性，防止资金使用不规范导致国有资产流失；创业投资企业的备案部门作为业务指导部门，应该确保所投项目符合相关法律法规，符合引导基金设立的初衷，符合其产业及地域政策，监督引导基金参股的创业投资企业把资金主要投向高新技术产业和处于初创期和种子期的企业；审计部门作为事中、事后监督部门，定期对政府引导基金进行全面审计。
3．建立社会效益与经济效益相结合的激励机制和加强相关配套政策等措施
（1）项目投资绩效考核。引导基金不以盈利为目的，资金的最终投向大多是处于初创期、早中期的企业，这样的投资风险大、投资回收周期较长。可见在考核政府基金的投资绩效时，不能简单地以盈利状况作为标准，而应以引导基金带动创业投资的规模、推动上市项目的数量、对新一代信息技术、节能环保、生物技术、新材料新能源、高端设备等战略性产业的企业投资规模，对当地创业初期、早中期的企业扶持情况，申请专利及推动科技成果转化的数量、推动战略性新兴企业发展壮大的数量、政府基金退出的收益、促进当地就业情况、退出后企业的状况等为标准进行评价。
（2）建立灵活的退出机制、提升政府资本使用效率。为了规避创业投资在退出阶段的风险，政府应根据实际情况，建立健全完善的退出机制，明确退出时间、退出方式、退出受让对象以及退出价格等，并在《引导基金管理办法》中予以规范，同时对于可以预料到的风险，应通过合同中的协议条款进行防范。对创业企业其他股东受让引导基金股权的作价原则、转让方式予以明确，以便在投资协议中先行约定，便捷转让。同时，建议在投资协议中明确各类保障条款，以便引导基金在完成对企业发展初期的扶持后退出。
（3）创业投资的发展，离不开税收优惠方面的鼓励措施。为打破国有资本参与创业投资的政策障碍，国家出台了《关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关问题的通知》（财企[2010]278号），实施了允许符合条件的国有创业投资机构和国有创业投资引导基金，投资于未上市创新型企业形成的国有股，申请豁免国有股转持义务的配套性政策。此外，新兴产业创投计划参股设立的创业投资基金享受《关于促进创业投资企业所得税优惠问题的通知》（财税[2007]31号）、《关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》（国税发[2009]87号）规定的相关税收优惠政策。
创业投资的发展，离不开税收优惠方面的鼓励措施，要形成良好的投资环境，不但要完善税收政策，而且要加大税收的优惠力度。目前，我国应加大税收优惠，充分借鉴国外成功经验，如免征税、少征税、延期征税、消除双重征税等，完善对创业投资参与者的税收优惠政策，降低税收优惠门槛，从而吸引更多的社会资本流人。
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（责任编辑：王文龙）