摘要：十八大以来，我国政府将建立现代政府治理体系作为实现全面深化改革的重要保障制度。而在政府行政管理中，坚持法制是提升政府治理能力的基础，只有加强行政法制化的建设才能切实推进建立现代政府治理体系的建立与运行。新一代党的领导核心提出了一系列关于转变政府职能、建立现代政府的思想与目标，围绕这些思想、观点，阐述现代政府治理环境对行政管理法制化建设的理解、现代政府治理环境下行政管理法制化的缺失，探析行政管理法制化建设缺失的原因，最后提出优化我国行政管理法制化建设的有效对策。
关键词：政府治理；行政管理；法制化建设；
作者简介：李海涛，男，东北师范大学政法学院在读博士，吉林化工学院副教授，主要研究方向为思想政治教育。
作者简介：张顺，男，东北师范大学政法学院教授，博士生导师，主要研究方向为政治学理论。(130000)
依法治国在不同的社会阶段和社会背景下有着不同的深层含义与延展，按照我国现阶段的宪法和法律法规，依法治国可做如下理解：党领导下的全国各族人民崇尚宪法和法律的权威，在国家政治、经济和社会生活中遵从宪法和法律的规定。在法律所允许的范围内，开展管理国家事务、管理经济事务、管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，保证人民行使当家作主的权利，维护人民当家作主的地位。
一、基于现代政府治理环境对行政管理法制化建设的理解
(一)行政管理法制化建设对政府治理的重要影响
行政管理法制化建设“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。”[1](24)政府行政管理的历史进程推进到今天，社会对其法制化建设提出了更高层次的要求，现如今，政府的行政管理不单单是一种民主化管理，更应该是科学化和高效性的管理，这也是现代化政府行政管理的基本要求和主要特点。而我国所提倡的行政管理法制化建设必须要符合现代行政管理的主要特点，同时把握好其未来的发展方向，这样才能更好地确保现代行政管理民主化、科学化以及高效性的全面实现。
政府行政管理法制化建设是行政管理民主化的重要前提和内在需求。作为我国一项基本的政治制度，行政管理民主化体制的确立实现了法治中国建设形式和内容上的有机统一。一方面，作为一项重要的国家管理活动，政府行政管理应当将人民视为最重要的创造群体和智慧源头，切实做到集思广益、体现社会中绝大部分公民的利益和意志，并坚决杜绝个人行为，按照个人意志和方式随心所欲地进行行政管理活动；另一方面，要在行政管理体系中创建一套完备的民主化行政管理制度，形成切实可行的民主管理方案，从而促使民主化行政管理机制能够贯穿我国行政管理的整个流程。完善政府行政管理民主化建设固然要改变与以往政府行政管理模式相对应的管理理念和管理方式，应用现代化的管理机制和观念，但最关键的问题还在于政府民主行政管理法制化建设的完善与否，其原因如下：首先，顾名思义，行政管理民主化就是要实现共同治理，众人管之，抵制和摒弃一人之治，而实现这一管理目标的最佳方式就是依法治理，这也就促使我国政府在行政治理问题上要依法而治，任何原因所导致的管理行为都必须要做到有据可循、有法可依，坚决杜绝个别行政管理人员根据个人意志行使管理权力，或依据某些管理干部的个人利益来进行行政管理活动。其次，随着行政管理民主化的进一步延伸，必然会遭遇官僚主义等传统治理观点和行政作风的阻挡和妨碍，要彻底根治这些“病症”，不仅要依靠民主化行政管理理念的宣传与政府治理观念的更新，更要利用我国法律的强制性和约束力，即采用强制手段来维护民主管理体系的构建和完善，进一步削弱以至根除影响民主化行政管理的各类危害因素，从而保证政府治理环境的安全性和可靠性。
此外，行政管理法制化建设是行政管理高效性的重要条件。众所周知，行政管理高效性即是行政结果与行政付出的比值。我国各项行政体制的更新与完善归根结底都是为了更好地提高行政效率，确保行政管理的高效性，而行政管理的高效性也离不开法制建设的完善，其主要是因为：第一，行政管理法制化建设能够保证行政机构设置的合理性以及行政系统运行的稳定性；第二，行政管理法制化建设能够防止不良分子或庸才进入行政管理机构，进而阻碍行政管理的发展，降低行政管理人员整体的业务水平和工作能力。因此，只有确保我国行政管理法制化建设的顺利进行才能够充分调动行政人员的积极性、创造性和主动性，并从根本上提高了行政机构的工作效率。
(二)行政管理法制化建设的基本原则
作为法律的制定者和执行者，政府是我国国家机器的心脏，它的行为是国家各项法律法规制定的依据，是贯彻实施依法治国的重要保障。
首先，确保各级行政执法部门依法行政。各级行政管理部门在行政执法过程中要以事实为依据、以法律为准绳，在认定一些行政相对人的行为时不能以个体的主观臆断取代客观事实，判断所有行为的对错都要以法律为基准。想要规范大众的行为，做到个体行为与社会要求的统一，必须要以法律的基准去衡量所有行为的对错。如若政府机构以个人或小团体的意志取代法律的规范，那么社会秩序将会被破坏，国家和人民的利益将得不到有效的保障。
其次，各级行政部门在工作中要严格执法。宪法和法律在赋予政府部门行使职权的同时，也规定了政府依法行政和严格执法的义务。这就要求行政工作人员在执法过程中，要严格执法，按照法律办事，不打人情牌，不攀关系网。政府在裁定行政相对人的违法行为时，政府必须充分履行调查义务，了解其违法情节、性质和社会危害程度，严格按照相关的法律法规对违法人做出符合法理的处罚，不可以因为第三方利益的冲突和利害关系而对违法人员的行为置若罔闻，也不能无根据地减轻或加重对违法人员的处罚，造成执法失当。
作为政府领导干部要时刻明确自己的责任和义务，用法律来约束自己的行为，秉公执法，廉洁奉公。任何时候都不能逾越法律的底限，徇私枉法，贪赃舞弊，以个人利益为上，对法律的正义和广大人民的利益视而不见。政府官员要树立大局观以及全心全意为人民服务的群众意识，打破地方保护主义和小集体主义的陈旧思想，从全局的角度来处理政府与人民的问题。要时刻牢记自己的身份和职责，认真履行自己的义务，对人民群众的要求要积极回应，老百姓的问题要高效办理，不能无故拒绝或相互推诿，要做到有求必应，利国利民。“就是要通过价值因素的引入和政府的道德化来实现对现代官僚制的超越”[2](32~36)
二、现代政府治理环境下行政管理法制化的缺失
(一)行政管理法制化缺失具体表现
1.在其位不谋其政
法律条文中已经明确在特定条件下做出特定行为时政府的责任，但是有的地方政府还是频频以各种借口推诿自己的责任。比如法律法规明确指出，制定对农村集体征地补偿费的分配方法与监督使用情况是政府法定责任。然而，个别地方政府在处理农村集体征地补偿的问题上存在严重失职现象，把分配权和管理权交由村民自行处理，由于缺少了政府的监管导致出现诸多问题。
2.在其位乱谋其政
目前，一些地方政府不能明确自己的权责和职能范围，该管的不管，不该管的乱管，从而造成管理上的混乱，不能让人民满意。市场经济条件下，所有经济因素和资源配置都应该遵照其本身固有的规律进行，任何人，任何组织只能在遵循市场经济规律的前提下进行引导。但有些地方政府，反其道而行之，企图运用垄断价格、地方保护主义等手段破坏市场竞争机制，扰乱市场经济规律，最终打破了市场的平衡，扰乱了社会秩序。而正确的做法是要让市场这双“看不见的手”来主导市场经济的运行。[4](150~152)
3.在进行民事活动的过程中违法行事
个别地方政府机构及其工作部门在履职的时候，不依照法律，不遵循规章，凭借自己的意识独断专行，当老百姓手足无措寻求帮助的时候，他们却左推右躲，甚至一拖再拖，导致事情延误；面对上级的监管和检查，弄虚作假，徇私舞弊；对待职责内发生的事故，试图封锁消息，逃避责任，导致失去了救援的最佳时机。甚至有的地方政府级工作部门与国家法律法规相博弈，对待法律的约束或“变通”实施，或颠倒是非。把老百姓当作无知的小孩，欺上瞒下，欺行霸市，任意践踏国家和人民一手建立起来的法律法规。有的政府领导在履行职责的过程中，认为权利大于法理，以权压法，以人治代法治。利用手中权利胡作非为，非法牟取暴利，徇私舞弊，贪赃枉法，丝毫没觉得这权利正是人民所赋予他们用来服务人民的。
4.纵容或包庇犯罪
重庆“打黑”和“青岛聂磊”案揭露了我国个别行政执法部门的黑暗，这些地方官员在民间纠纷中并没有履行自己的职责扮演调节者的角色，他们不辨是非，颠倒黑白，毫无道理地支持庇护与自己存在权钱交易的一方，使本来的受害一方雪上加霜，导致违法者更加猖狂，为所欲为，愈演愈烈，毫无天理。甚至以权养黑，助长社会黑暗势力的嚣张气焰，充当黑社会的保护伞。长此以往，受伤害的是千万无辜百姓，致使官民矛盾不断激化。
5.干预司法独立
我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但落实到具体案件，法院判决会或多或少地有着某地方政府和领导的影子，他们犹如一双看不见的手左右着案件调查的方向、进展，甚至最终的判决结果。法官表面上处于独立执法的地位，但在案件审理的背后，却又不得不权衡案件当事双方的权利、地位，在左右为难和强大的高压下，往往做出有失公允或倾向性的判决，无视了法律的尊严和公平。
(二)行政管理法制化缺失的危害性
行政管理法制化建设缺失是最大的不公，他与建立公平正义和和谐的制度结构是不相容的。政府几乎在所有的社会领域中都扮演了极为重要的角色，所以行政管理法制化建设的缺失对于社会的危害是超乎想象的，对人民也是不公平的。[3](230)在我们的日常生活中所见到的违法犯罪，最严重的就是行政管理法制化建设的缺失。首先它的社会影响极其恶劣，其次带来的损失远大于其它犯罪形式，最后也是最重要的就是致使群众对政府失去信心。其它任何罪犯无论罪行多么恶劣，但都属于单独犯罪，它的影响是局部的，有限的，但是一旦行政管理法制化建设缺失，即便是做出了一个错误的决定，它的影响都是全局性的，比任何的个人犯罪所造成的损失都要大得多。而且，倘若以政府的名义进行违法行为，表面上看上去该行为是合法的，普通百姓根本难以察觉，而且权力由政府所掌握，很多隐匿性较强的违法行为都无法被及时地举报、纠正，但是其最终所造成的危害是直接的：(1)伤害了广大人民群众的切实利益，许多百姓都成了这类案件无辜的受害者。在群众利益受到侵犯的时候，政府不能站在正义的一方，致使利益受损的一方受到来自侵害方和政府的双重侵害，有失公允。(2)政府机构的办事效率越来越低。当老百姓有难处请求政府帮助时，政府及其工作部门不仅不及时办理，还相互推脱，逃避责任，导致政府办事效率低下，使政府的公信力大大受损，激化了官民矛盾。
三、行政管理法制化建设缺失的原因
首先，各级政府工作人员权责不明，位置不清，自我认识模糊。由我国的宪法可知，人民是国家的主人，国家的权利属于人民，政府是要无条件服务于人民的，是人民的忠实仆人。但是个别地方政府及其工作部门为了一己之私，将人民赋予的权利视为自己的特权，滥用无度，变相把国家的法律法规当作满足私欲的工具，钻法律的空子，曲解法律的内涵和宗旨。有的官员不清楚自己的岗位职责，摆不正自己的位置，却自以为法律是他们所制定和执行的，可以随意凌驾于法律之上。
其次，难抵利益的驱动和巨大诱惑。因为在行使权利过程中，不可避免地会涉及社会财富和资源的分配，这就为一些贪官提供了可乘之机，利用职权之便，谋取私利。有的地方政府甚至越权行事，当遇到对自己有利的事情时，虽与自己无关也要进行干涉。还有有的政府为了提高任内政绩，单纯地追求辖区内的经济增长，不顾群众的意见与诉求，大肆拆迁。有时为了争取“群众基础”，为自己的政绩营造声势，巩固自己的领导地位。
再次，政府工作人员法律意识淡薄。一些地方政府及工作部门视法律为儿戏，法律观念极为淡薄。对于法律制定的参与者和执行者，政府官员认为法律对他们没有约束力，法律是用来约束老百姓的。之所以犯下这样的错误，一方面是因为他们法律意识淡漠，对于法律的了解和掌握不够全面透彻；二是因为许多政府官员对于法律法规的研究偏离了国家制定相关法律条款时的初衷，使他们有机会利用职务之便钻法律空子，逃避法律。
最后，封建官僚主义思想的影响。一些政府官员仍奉行人治大于法治的理念。始终摆脱不了官本位的思想，不能从根本上做到以人为本。究其原因，一方面是中国旧制文化的影响；另一方面是对当下法治观念没有很好的接受和理解，对于依法治国的方略掌握不好。最终导致他们在日常的工作中难以意识到这是一个法治的社会，人治思想已经行不通了。
四、优化我国行政管理法制化建设的有效对策
(一)进行体制改革，建立健全法制体制
应该先从制度入手，只有建立了完善健康的社会制度，才能有效地预防行政管理法制化建设缺失所导致的犯罪行为，才能从根本上处理好政府官员滥用职权的问题。否则，只能治标，难以治本。虽然我国目前有相关的法律条款来约束政府官员的腐败行为，但是制度还未成熟，法律也较为混乱，甚至难以形成协调一致的管理系统。在这样凌乱的法治体制下，难以从根本上解决目前的棘手问题。[5]
想要规范政府的治理方法，贯彻依法治国的方略，单纯揭露或处置几个贪官是难以达到目的的，体制的改革才是关键。随着社会的快速发展，旧的体制很难约束政府的行为，改革迫在眉睫，而体制改革的根本是建立一套能够明确权责、奖惩分明、有执行力的法律体系，运用法律的规范作用改造政府，净化政府，使政府成为真真切切为人民服务的政府。把政府及其工作人员的义务以及享有的权利以法律的形式规范下来，并指明其违法后果和责任，使之有据可循。同时发动群众及司法机关对当局的行为进行监管，建立全方位立体化的监督管理机制。
(二)以法制理念为指导，深入推进行政管理法制化建设
社会主义法制理念是我党站在国家现代化建设发展全局的高度上提出的治国理念，它把党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，是我国政治工作的基本指导思想。针对目前行政管理法制化建设而言，如何在社会主义法治理念的指导下，顺应行政管理工作的新形势、新变化，是实现真正意义上依法执政工作所面临的主要问题。
社会主义法制理念是行政管理工作贯彻落实依法治国的前提，是行政管理工作应当牢固树立的理想信念，推进社会主义行政管理法制化建设是政府管理工作中对社会主义法治理念的内在需求，两者相辅相承，相互促进。首先，坚持党的领导。坚持党的领导既是社会主义法制理念的核心，也是我国行政管理的法制化的精髓。这就要求我们在考量和制定行政管理法律法规或配套管理制度时，必须把坚持党的领导放在首位，绝不允许有任何超越党组织、上有政策下有对策的现象出现。其次是坚持执法为民。社会主义行政管理法治化建设必须以有利于维护广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，努力解决执法不公、执法不严的现象。
(三)开展全民普法教育
纵览西方发达国家和古希腊罗马的历史，我们能清楚地看到，一个法治社会的存在对于整个国家人民的法律观念有重要的影响。因此，推动全社会树立法治意识，开展全民普法教育是依法治国的基础性工作。近30年，我们全民法制教育取得了一定的成效，但是也还存在着诸多问题，比如，一些个别地区还仍然存在着“信钱不信法、信权不信法、信访不信法”的观念，说明我国的全民法制教育还任重道远。
广大领导干部作为党和人民的代表要在全民法制建设中起到表率作用，带头学法，模范守法，不断提高个人的法律素养，在执法过程中做到文明执法，切实保障人民的合法利益，维护社会的公平正义，建立全局意识，坚定政治立场，不辱使命。作为普通百姓，应该主动学法，做到知法懂法，一方面能够维护自身的权益，另一方面能够监督政府的行为，无形中给政府造成一种压力，使其自我约束，谨慎执法，从而使政府管理更加规范化、合法化。
(四)加强对行政管理法制化建设缺失行为的惩罚力度
一部合格的法律必须具备的特点就是强制性，不具备强制性的法律难以发挥其本来的效力，不具备惩罚性的法律没有威慑力，不能引起人们的重视。一部有效力的法律能够对普通大众产生积极的教育和警示作用，对于犯罪分子则可以让其承担其违法的后果，进一步警示人民群众。[6]
当出现集体性的行政管理法制化建设缺失犯罪案件时，应首先追究主要责任人和直接责任人的责任，无论是行政上的差池还是刑事上的犯罪。主要责任人或直接责任人一般情况下是整个犯罪案件的始作俑者，应对违法行为承担主要责任。对那些独断专行，指使政府的工作部门按照本人的意志行事，稍有阻挡便会暗中作梗的官员要严肃处理，不能姑息。对于损害了人民利益的行为应及时纠正，对于造成了财产或人身损失的，要补偿其损失，并根据其行政行为中具体违法细节的轻重做出符合法律规定的相应处罚。[7](54~57)
建立一套完整的、符合我国现有政治制度、社会、经济发展程度的行政管理法制化制度是我国现在政府治理体系的重要前提。而这些制度结合国家政治权力和政府治理权力的运用，按照求真务实的原则，学习西方国家新型的行政管理思想与理念、行政立法的经验与成果，树立与我国相适应的政府法治理念、制定行政管理法制的相关法律法规，进一步提高行政效率和行政水平，才会推动我国政府加快转变政府职能、建立政府现代管理体系。