林树贵
（西南财经大学西部商学院，四川成都610074）
［摘要］本文从理论和实证两方面探讨了我国公众参与预算监督仍存在的问题及原因，并针对此提出相关政策建议。文章利用在国家统计年鉴网上查找的相关数据进行了分析，发现我国公众参与预算监督存在的一些问题的原因。基于研究结论，给出相应的启示。
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关键词 ］预算监督；公众参与；机制完善
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.051
近年来，公共预算已经越来越多地成为公众关注的话题。一方面，公众的法律意识、权利意识和参与意识越来越强，越来越多的人要求了解政府如何花费自己的纳税钱；另一方面，政府的管理理念在提升，越来越注重决策的科学化、民主化，也更加注重主动接受公众监督。在这两者的合力作用下，预算开始从“神秘的宫殿”走向阳光之途。
从中央来看，2009年，国家财政部首次公布了财政预算报告和中央财政预算，其他国家部委的预算信息也陆续公开，截至2011年5月，已经有国土资源部、科技部等74家中央部门向社会公开部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。在“三公经费”公开方面，继科技部公开账簿之后，截至2011年7月，在98个中央部门中，超过七成的中央部门“三公经费”逐一亮相。从地方来看，除了中央要求的预算公开动作，一些地方早些年就在预算公开和公众参与进行了各种形式的探索。如，2000年，河南省焦作市成立“财政信息服务大厅”，向公众公开部门预算；2005年，浙江省新河镇开展“参与式预算”试验；2007年，江苏省无锡市在社区、街道进行“参与式预算”试点；2008年至今，上海市闵行区人大连续四年召开预算听证会等。这些探索和实践，从主导主体上看，有人大主导、政府主导、人大与政府共同主导的公众参与模式；从参与方式上看，大致有座谈会、听证会、公众调查（问卷调查）、网络互动、专家咨询等。
1公众参与预算监督面临的问题及成因
1.1参与热情有待提高，社会思想认识欠到位
社会公众主动参与预算民主恳谈和项目听证会较少，尤其是一线的工人、农民、妇女、外来人口等普通群体参与度不大。有些公众代表即使参与恳谈，但在恳谈过程中始终保持沉默，未达到实质性参与。
部分公众的政治参与意识比较薄弱，参与主动性欠强、热情不高，存在“随大流”“搭便车”思想，参与力量总体偏弱。有的认为参加预算民主恳谈与否都能享受到恳谈后的“公共品”，而参与要付出一定的时间、精力、交通等成本，何况发言的影响又微乎甚微。
1.2参与渠道仍需拓展，反馈机制不够健全
我国部分地方的预算执行恳谈会或监督会等形式和渠道仍需拓展，恳谈程序设计有待进一步优化，恳谈方式需要进一步创新和多样化，预算修正权行使不够充分。有些预算项目在代表和公众没有参与进来以前，政府领导早已“拍板”定型，公众参与往往只能在基调已定的情况下作一些小修小补。
公众参与民主恳谈后，对自己所提意见有没有采纳、落实得如何等情况无从知晓。有些预算信息网络平台尚未开发网上评议、互动交流等功能，预决算公开反馈机制不够健全，阻碍了政府和公众深层次交流。
1.3公众素质尚需提升，全过程监督较为缺乏
受专业知识影响，有的代表和公众只能粗线条地阅读预算草案，对预算安排是否科学合理难以作出正确判断，存在“走过场”现象，影响监督实效。受利己思想影响，有的代表和公众仅关注局部利益或个体利益，没能从市域发展高度参与恳谈，甚至把恳谈会当成信访会；有的公众甚至发表某些偏激言论，对部门领导进行“要挟”。受个体能力影响，部分公众参与能力还处于低水平层次，对一些问题纠缠不清，发言偏离预算恳谈主题。受预算改革进程等客观原因限制，代表更多地关注预算编制，而对预算执行、决算情况缺乏全过程跟踪监督。
1.4公众对预决算关注度不高，公开实效有待增强
公众网络参与监督仍处于自发状态，一定程度呈现自发和无序特征。有些预决算信息虽已在网上公开，但是有些网民对预算公开持“无所谓”态度，预决算浏览量和点击量不高。部分网民侧重道德层面调侃、发牢骚，对预算编制是否合理关注度并不高，缺乏从会计科目、财政预算等专业技术方面开展探讨。
2深化公众参与预算监督的对策和建议
2.1注重制度化建设，完善操作规程
推进预算法修订等工作，及早出台公众参与预决算监督的条例。对预算民主恳谈、征询恳谈、项目听证、预算修正、执行监督、绩效监督等制度和规程进行全方位跟进和完善。
只有将公众参与置于制度化框架下，公众的知情权和监督权才能得到有效保障，监督才能具有可持续性。建议各地加快推进制度化建设，注重制度落实，使预算恳谈不断走向民主化、基层化。广泛推行参与式预算，并与当地相关目标考核结合，为公众参与预算协商提供制度保障。
2.2注重常态化参与，强化意见采纳
全面建立并及时动态调整预算审查监督参与库和专业库，采用设定条件、科学抽选等方式，选出公众代表安排到各个预算恳谈小组，通过讨论发言、问卷调查等方式参与预算协商。预算民主恳谈要进一步优化公众参与程序，注重代表和公众的会前调研，增加询问和辩论环节。
积极培育社会中间组织，吸收更多草根组织参与预算协商讨论，确保各利益集团平等地表达利益诉求。高度重视每一位公众意见的反馈，根据实际情况采纳意见，促进预算和项目决策进一步科学合理。
2.3注重教育培训，激发参与兴趣
对在校大学生，采取选修公共财政预决算课程和社会实践教育等形式，提高大学生对政府预决算的监督水平。对初中、高中学生，采取设立预算教育实践基地等方式，提升预算意识，普及预算知识，进而推动全社会提高预算水平。
政府部门要对预算进行精心设计，不断增强全口径预算编制、预算执行的透明度，注重预算细化。参照香港等地在每年的财政预算中配大量的插图、表格和漫画等方式，用一些生动活泼的语言、通俗易懂的图片和视频为代表和公众进行介绍，使公众了解起来方便轻松，激发参与者的兴趣。
2.4注重扩大参与面，开拓参与新渠道
积极创新听证会、民主恳谈会、预算征询会等载体，注重代表和公众恳谈实效。借助报纸、网络、宣传栏、电视、调查问卷等方式，充分了解民意并及时反馈信息。
网络特有的开放性、匿名性、便捷性等特点，逐渐成为公众参与预决算监督的新载体。不断建立健全政府预算信息平台，公众通过政府门户网站公开的预算信息，实质性地参与预算编制、审议、执行等全过程监督。通过设立热线电话、完善网上实时评价和互动交流等方式，及时回应公众关切，形成监督合力。
3结论
公众参与政府预算监督是一种有效的监督途径，虽然我国目前在预算监督的公众参与方面取得了一定进展，但是总体而言还处于起步阶段，仍然存在着许多问题，在公众参与的热情、参与的范围、参与的程度、参与的效果等方面都有待进一步探索和实践。希望能够注重制度化建设，完善操作规程；注重常态化参与，强化意见采纳；注重教育培训，激发参与兴趣；注重扩大参与面，开拓参与新渠道。相信我国的政府预算会越来越阳光透明，公众参与力度与广度会越来越大。
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