夏静
（天津大学 马克思主义学院，天津 300072）
摘 要：地方政府性债务现在已经成为一个热点词汇，从1992年初见端倪至今我国经济已经进入发展新常态，改革驶入深水区阶段，20多年来，它在城镇化建设、安置救助失业人员实现再就业、帮助国企解决困难等方面发过热、闪过光、救过急，有过不可磨灭的功绩。但当前，各级地方政府性债务却随着财政支出失衡，风险矛盾日渐凸显，成为中央和地方政府的一块心病。因此，本文通过分析地方债风险，探究其成因，继而有针对性的谈几点个人思考的浅显举措。
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关键词 ：地方政府性债务；债务风险；成因；举措
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2015）22-0108-03
引言
到底什么是地方政府性债务呢？它是指地方政府通过各种方式，以政府的名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保举借的债务。主要包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务[1]。眼下，我国地方政府性债务风险虽然没到无法解决的地步，却面临着债务重、增速快、隐患大等特点，必须引起我们的高度警惕和重视。
一、分析我国地方债的现状
纵观地方政府性债务的成长史，从1992年——萌芽期至2004年——生长期到2008年刺激生长期，经历2009年——快速发育期，至2013年6月末，审计署公布最新审计结果为止，它已走过了23个年头。地方政府性债务规模生长值约达18万亿元，其中含10.9万亿元的负有偿还责任的，2.7万亿元的负有担保责任债务，4.3万亿元的可能承担一定救助责任的地方债务[2]。可见，这个高风险债台一旦坍塌，势必带来“多米诺骨牌效应”，引发金融、财政及经济社会危机。因此，我们必须提高警觉意识，加大严防急控措施。
地方政府性债务虽然在提供公共产品及服务、解决国有企业亏损、安置救助失业人员再就业、救助灾害性事件等多方面发挥了自己的价值，但我们不能只看表面，而应该深入下去，对地方政府性债务面临的窘境一探究竟：
（一）债务包袱沉重，外加本息偿还高峰期的到来
将2010、2012与2013年公布的全国政府性债务总额进行对比，不难发现，地方政府性债务呈现规模大、偿债能力弱等特点。分析数据可知，中央债务增长逐渐趋缓，但各层级地方政府性债务均呈加快增长趋势，增速均超过50%，均快于各地的GDP和财政收入增长速度，地方政府性债务数值的飙升，使得财政状态日益恶化。再加上2014年各地政府将迎来本息偿债高峰期，一些地方政府存在着资金链断裂的潜在风险。
（二）过渡依赖原始的筹还钱手段，易步入金融困局
1.筹钱手段——对银行贷款依赖度较高
地方债务源头太过集中，通过审计署数据，不难发现，约80%的地方政府性债务来源于银行贷款[3]。由于同业拆借与支付清算系统又使银行之间形成财务链条，联系紧密，每个银行都充当此链条带的中间环节，环环相扣，只要其中部分银行信贷出现坏账等问题，那么势必对整个银行体系造成“牵一发而动全身”的影响，重则会对银行体系及整个金融体系有摧毁性打击的风险。而且过分依赖银行信贷，会加大其财政兜底风险。
2.还钱手段——对土地出让收入依赖性强
如果税收收入被列为我们地方政府性偿债的首要来源的话，那么土地出让收入便理应排在第二大偿债之列，这已经成为我国地方财政的一种特有“景观现象”[4]。这一方式虽然曾解过我们向城镇化、工业化迈进的燃眉之急，但毕竟只是一种“寅吃卯粮”的筹资方式，各地方政府依靠卖地，谋取眼前利益，透支长远收益的做法，终有一日，无地可供出卖的尴尬局面一旦出现，将会大大提升我国地方政府性债务违约风险。
（三）无法按时偿债，严重削弱政府公信力
诚信个人、诚信社会、诚信政府是打造和谐中国的三大必不可少的要素。按时偿债，是构建诚信政府的先决条件，如果到期无法足额偿债，势必严重削弱地方政府的公信力。不能按时兑现工程款，导致拖欠农民工工资[5]。一旦无法及时归位向上级财政的借款，上级财政部门强扣借款现象时有发生，引起职工工资不能按时发放到手，致使财政趋于失衡状态，从而极易引发群体性上访、闹事等事件，结下伤民心、损形象的“恶果”。如果任由地方债无限的扩大下去，这势必会成为危机地方稳定、国家安全与稳定的一个导火索。
二、探究我国地方债的成因
地方政府性债务之所以进入“瓶颈期”期，其实是由历史形成原因、政策形成原因、更有人为因素所致，原因复杂多样。
（一）大力满足城镇化建设的需要和政府考核机制漏洞
为快速完成城镇化建设使命，地方政府开始大刀阔斧的搞基础建设投资，将当地税收收入是否能支撑起财政支出这一问题置于脑后，而是将实现当地经济跨越式发展作为总目标，各级地方政府不考虑自身资金、资源问题，不计成本的为了在短期内完成任务，争资金、上项目，急功近利的做法屡见不鲜，形成大量“面子工程”，不但大量消耗人力、物力而且给地方财政带来巨大压力[6]。外加本息偿还高峰期的到来，更使的地方政府陷入借债融资谋发展与用新债补旧债窟窿的困境之中无法脱身。
（二）债务市场不成熟、财政体制不完善、举债权与责任相偏离
其一，因为缺乏法律支撑，目前我们地方政府只能通过“秘密通道”借债，而且80%的债源都来自银行，这是因地方债务市场不成熟所致。
其二，《 预算法》明列地方各级政府不得发行地方政府债券的规定。可见，财政体制不完善，致使地方政府融资渠道匮乏、单调且具有隐蔽性。
其三，举债权与责任不匹配，导致地方政府敢举债、常举债，因为他们抓住当地方政府无力偿还负债时，便会迫使中央施以援手采取兜底措施的心理，一心只为提升自己的政绩，而把财政包袱甩给接任者和中央财政。
（三）地方政府促增收的“金点子”进入难产期
促增收“金点子”的诞生具有耗时长、见效慢、担风险等特征，而资本和土地投入却显示了它们耗时短、见效快、产出快的优势，因此地方政府更愿意青睐后者，下土地和资本两大“猛剂”实现“大投获大利，小投得小利，零投没发展”的地区经济跨越式腾飞，如此简单、粗放的发展手段，使得地方债负担愈加沉重。
（四）地方政府缺乏前瞻性思考，抛弃理性判断，盲目支持发展项目
建设项目与预期效果背道而驰，使还贷款化为泡影，被扶持者乡镇企业或农业产业所欠的发展资金债务，因以失败告终而无所收益，还负债累累，那么政府不得不担负起九成以上的兜底偿还贷款责任，更有甚者，企业一旦倒闭，举债人失踪，政府作为企业融资担保人，势必负连本带息偿还责任。再加上地方政府除了税收收入，自己不创收，在新一轮城镇化高峰期的推波助澜下，致使政府偿还压力加大，如果地方政府性债务一旦因偿还能力不足而违约，势必破坏其商业信用，扰乱市场规则，给银行及老百姓带来恐慌，从而引起市场和社会秩序陷入混乱之中。
三、浅谈扭转我国地方债的举措
（一）树立科学发展理念与摆正政绩观相兼顾
1.谋科学之发展体现在两方面：
第一，做好科学规划，充分分析地方自身资金、资源储备量、当地税收收入、财政分配值、现今担债状况等要素，尽量取其黄金分割点，实现可持续发展，不盲目只单纯为了城镇化建设而建设，无视其它。
第二，科学完善地方债务管理的相应配套制度和措施。既要遏制新债务的无限生成，又要不断科学化解到期债务，比如地方政府通过偿债准备金制度的设立，每年按比例从地方一般预算和基金预算中划拨偿债资金[5]，这样，才不致于产生“债务雪球”越滚越大、偿还不清的后果。同时要加紧规范监督地方政府性债务的借债审批程序，跟踪掌控债务流通去向及规范偿债责任行为，提前划清中央和地方财政的财事权，牢记“谁的孩子谁抱走”，通过事前加强科学规划，事中监督跟踪，事后深究追责的管理制度杜绝部门之间互相扯皮现象发生。
2.地方各级政府要摆正对待政绩观的态度
加大对一味举债搞建设，唯GDP论成败的传统政绩观的打击力度，政府人事组织部门要在继续完善干部考核任用制方面花力气，实行“偿债政绩”新举措，建立奖励合理举债、按时偿债的对方政府部门及责任人的机制，提拔干部时，要从政府偿债行为和政绩双管齐下考核，不予提拔瞎举债、举债不还或无法偿债的政府领导，进一步完善责任追究制，真正将偿债政绩纳入到官员考核中去，使其成为科学依据。
（二）融资和发展方式层面的改进
1.从地方政府融资方式和融资体制入手
允许地方政府积极探索多种方式来拓展地方投融资渠道，这是十八届三中全会《决定》的指示，这一指示为我们走上多元化融资道路指明了方向，提供了前进的政策牵引力。因此，首先优化和健全地方政府债券市场成为解决我国地方债的重要途径之一。通过搭建多个合理融资平台不仅可以投资建设项目，推进城镇化建设保持有序稳步发展，缓解资金短缺压力，而且能激发多元化债权主体者们去主动约束、追踪、监督地方政府的税收收入及项目回报收益，使债务朝着透明化、规范化的方向迈进，减少将所有鸡蛋放在同一个筐里，一碰全碎的的风险性。当然，完善融资体制也必不可少，体制的优化，有利于吸纳民间资本，引入社会资本参与到城市建设和公共建设等公益性质的投资项目中，可以分担地方政府的经济压力。
2.转变以往靠原始要素获得资金的粗放发展理念
以前我们许多地方政府都是靠砸钱和卖地换钱的粗放发展理念指导政府工作，达到了多投得多，少投得少的以量取量结果。处于新常态下，政府应转变发展方式，积极探索各地区新财源，不单靠土地和资本这样原始要素谋发展，而要倡导分析地方区域优势和特点，从技术、劳动力创新，依靠地理、旅游优势来合理增收新税源、鼓励企业改进技术、运用投资税收相抵免等手段去促进政府开辟创收途径，突破“啃老本”的陋习，推动经济有效增长，达到以质易量的新效果。
（三）机制和法律层面的完善
1.债务风险预警机制和债务违约应急储备金的设立
努力增强地方政府债务风险意识已经成为一个刻不容缓的事情，当然只有加强观念这个软约束是不够的，还得建立健全风险预警机制，在前期尽量将债务风险降到最低，预警机制最直接的手段便是制定健全真实的财政统计报告。在此基础上，还应设立适量的债务违约专项应急储备金。中央政府应根据地方政府的实际财政情况，设立一定比例的债务违约储备应急资金，但应严格限制其应急启用条件，不到万不得已不得随意动用、挪用。这两个措施是为了能更好的把好地方债的入口和出口这两道至关重要的关卡，提示借债政府要量力而行，把财政这块平衡木搭好，搭稳，保证财政积极稳健的发展下去，减少地方债违约事件的发生次数，实现地区稳定，编制美丽中国梦。
2.及时修正和完善关于地方债法律层面的规定也刻不容缓
明确地方政府职责和公信力的重要性，通过法（下转121页）（上接109页）律途径严究其不理性行为，严厉打击盲目支持某些不合格项目，对于不摸底瞎扶持而造成的累累负债情况及地方政府举债已踩“红线”的后续法律惩治规定，实现有法可依。
可见，想要扭转我国地方债困局是一个大工程，我们必须众志成城，强意识、转观念、建体制、修法律，采取科学、有效的方法，通过多种途径，下大力气，花长时间去积极化解和继续防范地方政府性债务带来的危机和风险，是我们接下来必答的一道考题。
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参考文献：
[1] 杨业中.论地方政府性债务的创新管理[J].洛阳理工学院学报
（社会科学版），2014，29（2）.
[2] 蔡蓉.地方政府性债务管理之我见[J].会计师，2014，（10）.
[3] 叶建国，谈佳隆等.地方债务危机[J].中国经济周刊，2010，（8）.
[4] 古建芹，申寸娜.地方政府性债务的风险及其防范[J].中国财
政，2013，07.
[5] 汤志荣.浅谈地方政府性债务对地方财政运行的风险与对策[J].
财经界（学术版），2013，09.
[6] 陈睿.我国地方债务危机 的成因、影响及对策[J].商丘师范学
院学报，2011，27（10）.
[7] 汤志荣.浅谈地方政府性债务对地方财政运行的风险与对策[J].
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（责任编辑：陈丽敏）